Wstęp
W ostatnich dniach coraz częściej w mediach i na portalach społecznościowych omawiany jest brak obrony cywilnej. Co prawda rozgłos tematyki OC ma sporą skalę już od chwili rozpoczęcia rosyjskiej agresji na Ukrainie, jednakże w ostatnich dniach aktywność debaty publicznej wokół OC znacząco wzrosła. Zapewne ma to związek między innymi z rozpoczęciem prac nad nową ustawą, która to miałaby wreszcie uregulować działanie obrony cywilnej w Polsce oraz wypełnić lukę prawną zaistniałą wraz z wprowadzeniem Ustawy o obronie Ojczyzny.
Oczywiście nie może nie cieszyć ów fakt, że MSWiA wreszcie zabrało się na poważnie za odtwarzanie obrony cywilnej. Tym razem określono nawet w przybliżeniu datę zakończenia prac - koniec marca 2024. Czy jednak jesteśmy pewni, że cały problem obrony cywilnej w Polsce sprowadza się do braku podstaw prawnych? Przecież gdyby tak było, to wystarczyłoby przyjąć akt prawny, składający się z jednego zdania: "od dziś istnieje obrona cywilna". Oczywistym jest więc, że najistotniejsza w obecnej sytuacji jest zawartość proponowanej ustawy, a nie sam fakt tworzenia nowych regulacji. Albowiem problem OC w III Rzeczypospolitej wcale nie polega na jej tymczasowym braku - ten tymczasowy brak zaistniały w marcu 2022 r. to tylko apogeum niemocy państwa polskiego w zakresie obrony cywilnej z ostatnich dwóch dekad. Powiedzmy sobie szczerze - obrona cywilna nie istniała w Polsce już przed 2022 rokiem!
I nawet dziesięć lat wcześniej!
To właśnie z 2012 roku pochodzi pierwszy raport Najwyższej Izby Kontroli analizujący stan OCK, który stwierdza, że: "Obrona cywilna w Polsce nie jest przygotowana do wykonywania żadnego ze swoich zadań". A przecież jest to rok 2012, istnieje jeszcze Ustawa o powszechnym obowiązku obrony wraz z jej działem IV stanowiącym podstawy obrony cywilnej. Tak więc podstawy prawne są. Ale obrony cywilnej nie ma. Dlaczego? Wydaje się, że zarówno opinia publiczna, jak również środowisko zawodowe (poza nielicznymi ekspertami) nie zadaje się tym pytaniem. A jest to przecież pytanie najważniejsze - bo jak wiemy, sam papier z literami nie zapewnia bezpieczeństwa. W ustawie można opisać czym jest obrona cywilna, określić jej zadania, wskazać podmioty odpowiedzialne za ich realizację, określić zasady i procedury finansowania... ale nie otrzymać sprawnego systemu obrony cywilnej. Bo zobowiązać kogoś - to jedno, a doprowadzić do tego by ten ktoś wykonał polecenie - to już coś zupełnie innego.
Władza wykonawcza istnieje po to, by wykonywać polecenia władzy ustawodawczej. Od tego jak ukształcimy tą władzę - będzie zależało to, czy władza ta będzie efektywnie wykonywała swoje obowiązki, czy też nie. Jeżeli nie zakupimy siłom zbrojnym odpowiedniego uzbrojenia, to te siły nie obronią państwa. Ponadto, jeśli zapewnimy uzbrojenie, ale nie utworzymy Sztabu Generalnego i Ministerstwa Obrony - to zamiast sił zbrojnych otrzymamy po prostu chaotyczny tłum z czołgami i karabinami. Taki tłum również nikogo nie obroni.
Przez ostanie 20 lat tak właśnie wyglądała obrona cywilna. Chaotyczny tłum urzędników w samorządach, którzy coś tam próbowali robić, ale najczęściej nie robili nic, mimo że była ustawa regulująca obronę cywilną. Co więc zawiodło?
W tym artykule spróbujemy ująć problemy współczesnej obrony cywilnej w III RP. Jednakże jego głównym zadaniem jest zaprezentowanie państwu postulowanych przez nas rozwiązań, które naszym zdaniem umożliwiłyby wyrugowanie błędów i problemów poprzedniego systemu OCK. Tak więc są to rozwiązania, mające ugruntować realny - a nie prowizoryczny system obrony cywilnej. Jako obywatele nie możemy pozwolić na to, by nowa ustawa była zaledwie "kosmetycznie" ulepszoną wersją poprzedniego - niesprawnego - systemu. Jest to również i w Twoim interesie, szanowny czytelniku i czytelniczko. Naszym zdaniem, postulowane tu rozwiązania powinny być ujęte w obecnie tworzonej ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej.
Przejdźmy do propozycji
1. Szczebel najwyższy - kierownictwo.
Przysłowie głosi: "Ryba psuje się od głowy". Sens przysłowia jest taki, że zepsucie w jakimś społeczeństwie lub instytucji zaczyna się od ludzi stojących na szczycie panującej w nim hierarchii. Jednak w przypadku OCK mieliśmy do czynienia nie tyle z jakimiś złymi ludźmi, lecz raczej ze złym sposobem zorganizowania pracy tych ludzi. Ryba psuje się od głowy - a co jeśli głowy są dwie, i nie wiadomo która głowa ma sterować? Albo jest jedna głowa, lecz... od innego ciała, zmartwiona własnymi sprawami.
To była aluzja, teraz konkrety: do 1997 roku najwyższe kierownictwo obrony cywilnej umieszczone było w Inspektoracie Obrony Cywilnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Powódź tysiąclecia ujawniła, że zorganizowana w ten sposób obrona cywilna nie radzi sobie z zagrożeniami w czasie pokoju. MON nie zdołało zreformować struktury i procedur OC w taki sposób, by takowa chroniła ludność również podczas klęsk żywiołowych. W rękach MON OC pozostała instytucją wyłącznie na czas wojny. Rozwiązaniem tego problemu było utworzenie w 1998 roku Urzędu Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności w MSWiA. Urząd ten podlegał bezpośrednio Ministrowi Spraw Wewnętrznych i to w jego gestii była pełnia władzy w zakresie obrony cywilnej. Jednakże z szerzej nieznanych przyczyn w 2000 roku urząd ten zlikwidowano, zaś wszystkie kompetencje przekazano Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej, mianując go jednocześnie Szefem Obrony Cywilnej Kraju. I tu należy wyjaśnić kilka istotnych kwestii.
Przy całym szacunku do straży pożarnej, z pełnym zrozumieniem tego, że obecnie nie jest to już wyłącznie instytucja gaśnicza, lecz również ratownicza, posiadająca doświadczenie w zakresie zarządzania kryzysowego - należy stwierdzić, że Komendant Główny PSP okazał się osobą nieodpowiednią do kierowania obroną cywilną w skali całego kraju. Wynikać to może z dwóch przyczyn:
- Po pierwsze, osoba ta będąc Komendantem Głównym PSP miała na sobie całą straż pożarną wraz z jej problemami. Jednocześnie była odpowiedzialna za straż pożarną, oraz za obronę cywilną. Obarczanie jednej osoby (nawet z małym departamentem pomocniczym) dwoma skomplikowanymi obowiązkami naraz - jest po prostu przeciążeniem tej osoby, przeciążeniem czasem oraz informacją. Decydenci którzy obarczyli Komendanta Głównego PSP zadaniami Szefa OCK, nie zdawali sobie sprawy z tego, że OC wymaga własnego kierownictwa, które nie byłoby obarczone innymi obowiązkami, a szczególnie obowiązkami które mogą mieć większe znaczenie niż zadania OC, wynikające z jakiejś hipotetycznej wojny która być może nigdy się nie wydarzy;
- Po drugie, strażak to strażak, zaś obrona cywilna to część szeroko rozumianej teorii prowadzenia działań zbrojnych. Obrona cywilna to wiedza wojskowa, i wiedza ta nigdy nie była i nie jest obecnie przyswajana zwykłym strażakom. Mówiąc prościej, jest to ogrom wiedzy który wymaga oddzielnego wykształcenia, innego niż wykształcenie oficera straży pożarnej. Oczywiście oficer PSP zawsze może ukończyć dodatkowe kursy/studia np. magisterskie z teorii obrony cywilnej. Jednak w trakcie wyznaczania Komendanta Głównego PSP nie wiadomo, kogo dokładnie i o jakiej wiedzy z zakresu OC "wylosuje" życie. A nawet jeśli będzie to osoba kompetentna - nie mamy gwarancji że starczy jej czasu na dogłębną realizacje zadań z zakresu OC.
- Po trzecie, Szef OCK to zaledwie Szef OCK. Jest to centralny organ administracji rządowej, nie posiadający upoważnienia do wydawania rozporządzeń. Tak więc najważniejsza osoba w systemie OCK tak naprawdę nie miała żadnej możliwości kierowania obroną cywilną - albowiem by mieć wpływ na jednostki administracji realizujące zadania z zakresu OC, należy wydać rozporządzenie, a tego Szef OCK nie mógł zrobić. Tylko minister, czyli szef MSWiA. Jakie były tego skutki mogliśmy przekonać się w 2018 roku. Wówczas Szef OCK przygotował Wytyczne w sprawie zasad postępowania z zasobami budownictwa ochronnego - był to przełomowy dokument, ponieważ od 2002 roku jednostki samorządu terytorialnego były zwolnione nie tylko z obowiązku budowania nowych schronów i ukryć, ale nawet z obowiązku prowadzenia ewidencji już istniejących budowli ochronnych. Zaś od 2004 w Polsce przestały obowiązywać wytyczne definiujące czym w ogóle jest schron. Wytyczne Szefa OCK miały to zmienić, to była deska ratunkowa dla schronów. Niestety - ten dokument nie był rozporządzeniem, a więc nie miał mocy prawnej zdolnej zobowiązać do czegokolwiek samorządy. Każdy samorząd mógł zastosować dane wytyczne tylko wedle własnego uznania.
- Po trzecie, Szef OCK to zaledwie Szef OCK. Jest to centralny organ administracji rządowej, nie posiadający upoważnienia do wydawania rozporządzeń. Tak więc najważniejsza osoba w systemie OCK tak naprawdę nie miała żadnej możliwości kierowania obroną cywilną - albowiem by mieć wpływ na jednostki administracji realizujące zadania z zakresu OC, należy wydać rozporządzenie, a tego Szef OCK nie mógł zrobić. Tylko minister, czyli szef MSWiA. Jakie były tego skutki mogliśmy przekonać się w 2018 roku. Wówczas Szef OCK przygotował Wytyczne w sprawie zasad postępowania z zasobami budownictwa ochronnego - był to przełomowy dokument, ponieważ od 2002 roku jednostki samorządu terytorialnego były zwolnione nie tylko z obowiązku budowania nowych schronów i ukryć, ale nawet z obowiązku prowadzenia ewidencji już istniejących budowli ochronnych. Zaś od 2004 w Polsce przestały obowiązywać wytyczne definiujące czym w ogóle jest schron. Wytyczne Szefa OCK miały to zmienić, to była deska ratunkowa dla schronów. Niestety - ten dokument nie był rozporządzeniem, a więc nie miał mocy prawnej zdolnej zobowiązać do czegokolwiek samorządy. Każdy samorząd mógł zastosować dane wytyczne tylko wedle własnego uznania.
Połączenie stanowiska "głównego kierownika OC" ze stanowiskiem "głównego strażaka" to tylko pierwsza kwestia. Jest też druga - wyżej wspomniane "dwie głowy". Mniej więcej w latach 2005-2006 w strukturze MSWiA zaczął wyłaniać się samodzielny departament, zajmujący się zarządzaniem kryzysowym. Początkowo zarządzanie kryzysowe i obronę cywilną postrzegano oddzielnie, ale od roku 2007 Departament Zarządzania Kryzysowego przejął również zadania obronne, stając się Departamentem Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych. W 2015 roku, w ramach ponownego powołania MSWiA, powstał Departament Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności. Skutek był taki, że w ramach MSWiA powstały dwa podmioty zajmujące się obroną cywilną - Departament ZK i OL oraz Szef OCK. Trzy lata później ten "cudowny" dwugłowy twór nie był w stanie wdrożyć tak prostej rzeczy, jak wytyczne dla budowli ochronnych. Rozdzielenie kompetencji de facto skutkowało zablokowaniem jakiejkolwiek sprawności MSWiA w zakresie OC. Taka struktura kierownictwa OC w MSWiA okazała się wielką biurokratyczną komplikacją, pozbawioną jakiegokolwiek sensu.
W ciągu 22 lat mogliśmy przekonać się, że naczelny organ administracyjny ds. OC umieszczony w Państwowej Straży Pożarnej - nie działa. "Główny strażak" jako "kierownik OC" skutkował śmiercią obrony cywilnej. Dwie dekady pozorowanej działalności chyba wystarczą, by zrozumieć, że coś jest nie tak?
Co więc powinien zrobić rząd, aby pozbyć się tej wady?
Po pierwsze, należy zlikwidować "dwuwładzę". W jaki sposób? Potrzebna jest scentralizowana struktura naczelnej administracji ds. obrony cywilnej. Nie może być tak, że OC zajmują się dwa różne podmioty administracji rządowej. Powinna być jedna osoba w całości i wyłącznie odpowiedzialna za OC, i to tej osobie powinni podlegać wszyscy urzędnicy MSWiA odpowiedzialni za krajową politykę w zakresie OC. W jaki sposób można to zrobić? Poprzez połączenie - dyrektorem Departamentu OC i ZK powinien być Szef OCK. Oznacza to, że Szef OCK powinien być "podniesiony" rangą do wiceministra.
Po drugie, nawet wiceminister - to niewystarczająca ranga. W Szwecji, kraju słynącym z mocnego systemu OC, kierownictwo nad obroną cywilną sprawuje Minister Obrony Cywilnej. Nadanie Szefowi OCK rangi ministra umożliwiłoby tworzenie rozporządzeń zależnie od własnej woli i potrzeb. Absurdalne sytuacje takie jak ta z Wytycznymi w sprawie zasad postępowania z zasobami budownictwa ochronnego byłyby niemożliwe. Inną opcją jest po prostu rezygnacja z organu Szefa OCK - zakładając że cała moc prawna w zakresie OC będzie skoncentrowana w rękach właściwego ministra.
Po trzecie, należy zrezygnować z obarczania Komendanta Głównego PSP obowiązkami Szefa OCK. Straż powinna zajmować się własnymi zadaniami, zmuszanie PSP do prowadzenia polityki obronnej jest tak samo absurdalne, jak - załóżmy - obarczanie MON zadaniami straży pożarnej lub policji. Działalność PSP i teoria działań pożarniczych (ratowniczych) jest dość wąska i specyficzna, obejmuje ona znacznie węższy zakres zagadnień niż teoria obrony cywilnej. Oficer straży pożarnej bardziej będzie dbał o codzienne sprawy straży pożarnej, niż o jakieś abstrakcyjne przygotowanie kraju do skutków uderzeń jądrowych. Zmuszając straż pożarną do kierowania obroną cywilną, w zasadzie zmuszamy ogon do machania psem.
Jaką więc strukturę organizacyjną można uznać za najlepszą? Minister do spraw ochrony ludności (obrony cywilnej) oraz podległa mu agencja do spraw ochrony ludności. Dlaczego agencja? O tym poniżej. Na koniec należy dodać, że taka struktura organizacyjna i taka agencja to standard w większości państw na świecie. Polska należy do tych nielicznych państw, które mają niejasną, rozmytą i wobec tego nieefektywną strukturę rządowej administracji OC. Aby nie brzmieć próżno, oto kilka przykładów scentralizowanych agencji i urzędów zajmujących się ochroną ludności:
- Stany Zjednoczone, Federal Emergency Management Agency, czyli Federalna Agencja Zarządzania Kryzysowego;
- Niemcy, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, czyli Federalny Urząd Ochrony Ludności i Pomocy w przypadku Katastrof;
- Francja, Direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises, czyli Generalna Dyrekcja Bezpieczeństwa Cywilnego i Zarządzania Kryzysowego;
- Szwajcaria, Bundesamt für Bevölkerungsschutz czyli Federalny Urząd Ochrony Ludności;
- Norwegia, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap czyli Dyrekcja ds. Ochrony Ludności i Sytuacji Nadzwyczajnych;
- Ukraina, Derzhavna sluzhba Ukrainy z nadzvychaynyh sytuatsij, czyli Państwowa Służba ds. Sytuacji Nadzwyczajnych.
- Ukraina, Derzhavna sluzhba Ukrainy z nadzvychaynyh sytuatsij, czyli Państwowa Służba ds. Sytuacji Nadzwyczajnych.
2. Obsługa zadań Ministra ds. OC, czyli co najmniej urząd, idealnie - agencja.
Jak już wyżej wspomniano, obrona cywilna to bardzo rozległa teoria i złożony system. Ponadto należy zaznaczyć, że obecnie w Polsce istnieje również system zarządzania kryzysowego, oparty o własną ustawę, o wielu wspólnych z obroną cywilną zadaniach. Docelowo należałoby te dwa złożone systemy połączyć w ramach jednej ustawy i jednej teorii: ochrony ludności. Zyskalibyśmy w ten sposób dość spory dział administracji rządowej.
Ale administracja, czyli władza wykonawcza, to nie wszystko. W bezpieczeństwie narodowym każdy akt prawny powinien posiadać ugruntowanie naukowe (teoretyczne). Na tej zasadzie działa MON, przykładowo zapisy w Ustawie o obronie Ojczyzny wynikają z przyjętych w Polsce założeń dotyczących obrony państwa. Te zaś założenia wynikają między innymi z szeroko rozumianej sztuki wojennej, która określa odpowiednie cele dla sił zbrojnych. Potrzeby, wynikające z tych celów, zawarte są w Ustawie o obronie Ojczyzny. Dlatego siły zbrojne posiadają własne ośrodki naukowe, takie jak Akademia Sztuki Wojennej, Wojskowa Akademia Techniczna, Akademia Wojsk Lądowych oraz inne akademie, a także własne instytuty naukowe. Ośrodki te nie tylko zajmują się szkoleniem kadr, ale również dogłębną analizą zagrożeń i tworzeniem odpowiednich propozycji co do kierunku rozwoju sił zbrojnych. W obronie cywilnej sytuacja wygląda tak samo.
Jak już wyżej wspomniano, obrona cywilna to bardzo rozległa teoria i złożony system. Ponadto należy zaznaczyć, że obecnie w Polsce istnieje również system zarządzania kryzysowego, oparty o własną ustawę, o wielu wspólnych z obroną cywilną zadaniach. Docelowo należałoby te dwa złożone systemy połączyć w ramach jednej ustawy i jednej teorii: ochrony ludności. Zyskalibyśmy w ten sposób dość spory dział administracji rządowej.
Ale administracja, czyli władza wykonawcza, to nie wszystko. W bezpieczeństwie narodowym każdy akt prawny powinien posiadać ugruntowanie naukowe (teoretyczne). Na tej zasadzie działa MON, przykładowo zapisy w Ustawie o obronie Ojczyzny wynikają z przyjętych w Polsce założeń dotyczących obrony państwa. Te zaś założenia wynikają między innymi z szeroko rozumianej sztuki wojennej, która określa odpowiednie cele dla sił zbrojnych. Potrzeby, wynikające z tych celów, zawarte są w Ustawie o obronie Ojczyzny. Dlatego siły zbrojne posiadają własne ośrodki naukowe, takie jak Akademia Sztuki Wojennej, Wojskowa Akademia Techniczna, Akademia Wojsk Lądowych oraz inne akademie, a także własne instytuty naukowe. Ośrodki te nie tylko zajmują się szkoleniem kadr, ale również dogłębną analizą zagrożeń i tworzeniem odpowiednich propozycji co do kierunku rozwoju sił zbrojnych. W obronie cywilnej sytuacja wygląda tak samo.
Powyżej wymieniono kilka przykładów państw posiadających samodzielne urzędy ds. ochrony ludności. Należy dodać, że w każdym z tych państw istnieje własny ośrodek naukowo-szkoleniowy, który stanowi podparcie dla administracji. W Stanach Zjednoczonych jest to Instytut Zarządzania Kryzysowego (dawniej Wyższa Szkoła Kadr Obrony Cywilnej), w Niemczech jest to Bundesakademie für Bevölkerungsschutz und Zivile Verteidigung, czyli Federalna Akademia Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, na Ukrainie National University of Civil Protection of Ukraine, czyli Narodowy Uniwersytet Ochrony Cywilnej w Charkowie i do tego Instytut Administracji Publicznej i Badań Naukowych w zakresie Ochrony Ludności w Kijowie.
Kiedyś również w Polsce istniała podobna organizacja - był to Centralny Ośrodek Szkolenia Kadr Obrony Cywilnej, który w mniejszym stopniu zajmował się badaniami, ale mimo to stanowił swoisty zasób "teoretyków" dla Inspektoratu Obrony Cywilnej.
Rozważając o urzędzie/agencji ds. OC należy uwzględnić umieszczenie w nim odpowiedniego zasobu naukowego. Po pierwsze, umożliwi to jakościowo dobre opracowanie aktów prawnych zgodnie z teorią obrony cywilnej i aktualną wiedzą. Im większa wiedza, im szersza analiza - tym lepsze rozwiązania prawne. Po drugie, pozwoli to na skoncentrowanie posiadanego w Polsce potencjału intelektualnego w jednym miejscu (obecnie specjaliści ds. obrony cywilnej rozsiani są po różnych uczelniach MON oraz MSWiA). Po trzecie, umożliwi to pielęgnowanie krajowego dorobku naukowego w zakresie OC. Po czwarte, taki ośrodek naukowy mógłby również realizować zadania szkoleniowe dla urzędników.
Podsumowując, taki zasób naukowo-teoretyczny zapewniałby merytoryczne wsparcie procesów decyzyjnych w urzędzie/agencji ds. OC, oraz umożliwiłby tworzenie, koncentrowanie i szerzenie jakościowej wiedzy z zakresu teorii OC.
Kiedyś również w Polsce istniała podobna organizacja - był to Centralny Ośrodek Szkolenia Kadr Obrony Cywilnej, który w mniejszym stopniu zajmował się badaniami, ale mimo to stanowił swoisty zasób "teoretyków" dla Inspektoratu Obrony Cywilnej.
Rozważając o urzędzie/agencji ds. OC należy uwzględnić umieszczenie w nim odpowiedniego zasobu naukowego. Po pierwsze, umożliwi to jakościowo dobre opracowanie aktów prawnych zgodnie z teorią obrony cywilnej i aktualną wiedzą. Im większa wiedza, im szersza analiza - tym lepsze rozwiązania prawne. Po drugie, pozwoli to na skoncentrowanie posiadanego w Polsce potencjału intelektualnego w jednym miejscu (obecnie specjaliści ds. obrony cywilnej rozsiani są po różnych uczelniach MON oraz MSWiA). Po trzecie, umożliwi to pielęgnowanie krajowego dorobku naukowego w zakresie OC. Po czwarte, taki ośrodek naukowy mógłby również realizować zadania szkoleniowe dla urzędników.
Podsumowując, taki zasób naukowo-teoretyczny zapewniałby merytoryczne wsparcie procesów decyzyjnych w urzędzie/agencji ds. OC, oraz umożliwiłby tworzenie, koncentrowanie i szerzenie jakościowej wiedzy z zakresu teorii OC.
Kolejny aspekt w zagadnieniu "dlaczego agencja" to specjalistyczne formacje ratownicze. W większości państw na świecie siły ratownicze OC posiadają podział dwuszczeblowy - lokalny oraz centralny. Szczebel lokalny to głównie ochotnicze formacje, tworzone w celu wspierania lokalnych społeczności na szczeblu gminy, powiatu lub małego miasta. Wykonują zadania z zakresu ratownictwa medycznego oraz technicznego, logistyki, pomocy humanitarnej, rzadziej ratownictwa chemicznego. Zaś szczebel centralny to zmilitaryzowane zawodowe formacje ratownictwa "ciężkiego", które stanowią swoistą "pomocną dłoń" rządu, uruchamianą gdy lokalnym władzom zaczyna brakować sił i środków do poradzenia sobie z zaistniałym kryzysem. W większości zachodnich oraz wschodnich państw jednostki tego typu wchodzą w skład samodzielnych agencji ds. ochrony ludności, co jest logicznym rozwiązaniem - albowiem to właśnie te agencje pełnią funkcję rządowego koordynatora reagowania kryzysowego w sytuacjach kryzysowych o dużej skali.
Obecnie w Polsce brak tego typu jednostek, improwizacyjnie ich funkcję pełnią jednostki inżynieryjne, chemiczne i obrony terytorialnej Sił Zbrojnych RP. Jednakże w czasie wojny wojsko ma swoje obowiązki, wydzielenie przykładowo kilku batalionów inżynieryjnych do wykonywania zadań OC może być sporym problemem.
Dlatego niezbędnym krokiem powinno być utworzenie Agencji Ochrony Ludności na czele z Ministrem ds. Ochrony Ludności, w skład której wchodziłby własny ośrodek naukowo-szkoleniowy oraz własna służba ratownicza.
3. Ratownictwo. Lokalne i rządowe formacje ratownicze.
Obecnie w Polsce brak tego typu jednostek, improwizacyjnie ich funkcję pełnią jednostki inżynieryjne, chemiczne i obrony terytorialnej Sił Zbrojnych RP. Jednakże w czasie wojny wojsko ma swoje obowiązki, wydzielenie przykładowo kilku batalionów inżynieryjnych do wykonywania zadań OC może być sporym problemem.
Dlatego niezbędnym krokiem powinno być utworzenie Agencji Ochrony Ludności na czele z Ministrem ds. Ochrony Ludności, w skład której wchodziłby własny ośrodek naukowo-szkoleniowy oraz własna służba ratownicza.
3. Ratownictwo. Lokalne i rządowe formacje ratownicze.
Kolejna propozycja dotyczy struktury sił ratowniczych OC.
W każdym systemie OC istnieje dwuszczeblowy, rzadziej trójszczeblowy podział sił ratowniczych - lokalne i centralne, lub lokalne, regionalne i centralne.
W przypadku Polski mówiąc o lokalnych siłach ratowniczych myślimy o gminach i powiatach. Do 2022 r. w Polsce utrzymywał się socjalistyczny model lokalnych sił ratowniczych, w ramach którego to głównie przedsiębiorstwa gospodarki narodowej tworzyły odpowiednie formacje. Wraz ze zmianami ustrojowymi udało się zachować wyłącznie formacje w przedsiębiorstwach samorządów terytorialnych, czyli głównie służby komunalne, konserwacji i remontów dróg, itd. Czy są to wystarczające siły? Zapewne nie. Należałoby więc wykorzystać potencjał ochotniczy. Pytanie jak? Wydaje się, że utworzenie ochotniczych formacji obrony cywilnej to dobry pomysł. Niestety nic bardziej mylnego. Na przykładzie Niemiec oraz Wielkiej Brytanii wiemy, że ochotnicza obrona cywilna z czasem może zostać skojarzona wyłącznie z wojną jądrową, i przez to stracić zaufanie i popularność wśród młodych pokoleń. Ponadto, wiemy że w Polsce od ponad stu lat istnieje własna tradycyjna służba samopomocy lokalnej - ochotnicza straż pożarna. Dwie ochotnicze formacje ratownicze to ryzyko konkurencji, oraz - znów przykład zimnowojennych Niemiec - w warunkach konkurencji możliwa jest "śmierć" jednej z tych dwóch organizacji (i raczej nie straży pożarnej). Co więc może być rozwiązaniem? "Poszerzona" ochotnicza straż pożarna - odpowiednio wyposażona, wyszkolona i powiększona o dodatkową ilość ratowników stricte do zadań ochrony ludności (czyli przykładowo pluton pożarniczy oraz pluton ochrony ludności). Rozwiązanie to może mieć sens w gminach, powiatach oraz małych i średnich miastach.
O ile powyższe rozważania nie są czymś oryginalnym, ponieważ większość projektów ustawy o OL i OC przewiduje zastosowanie właśnie OSP jako "lokalnych" formacji - o tyle kwestia "centralnych" formacji najszerzej jest pomijana. Taka amnezja niesie ze sobą spore problemy dla dużych miast.
W każdym systemie OC istnieje dwuszczeblowy, rzadziej trójszczeblowy podział sił ratowniczych - lokalne i centralne, lub lokalne, regionalne i centralne.
W przypadku Polski mówiąc o lokalnych siłach ratowniczych myślimy o gminach i powiatach. Do 2022 r. w Polsce utrzymywał się socjalistyczny model lokalnych sił ratowniczych, w ramach którego to głównie przedsiębiorstwa gospodarki narodowej tworzyły odpowiednie formacje. Wraz ze zmianami ustrojowymi udało się zachować wyłącznie formacje w przedsiębiorstwach samorządów terytorialnych, czyli głównie służby komunalne, konserwacji i remontów dróg, itd. Czy są to wystarczające siły? Zapewne nie. Należałoby więc wykorzystać potencjał ochotniczy. Pytanie jak? Wydaje się, że utworzenie ochotniczych formacji obrony cywilnej to dobry pomysł. Niestety nic bardziej mylnego. Na przykładzie Niemiec oraz Wielkiej Brytanii wiemy, że ochotnicza obrona cywilna z czasem może zostać skojarzona wyłącznie z wojną jądrową, i przez to stracić zaufanie i popularność wśród młodych pokoleń. Ponadto, wiemy że w Polsce od ponad stu lat istnieje własna tradycyjna służba samopomocy lokalnej - ochotnicza straż pożarna. Dwie ochotnicze formacje ratownicze to ryzyko konkurencji, oraz - znów przykład zimnowojennych Niemiec - w warunkach konkurencji możliwa jest "śmierć" jednej z tych dwóch organizacji (i raczej nie straży pożarnej). Co więc może być rozwiązaniem? "Poszerzona" ochotnicza straż pożarna - odpowiednio wyposażona, wyszkolona i powiększona o dodatkową ilość ratowników stricte do zadań ochrony ludności (czyli przykładowo pluton pożarniczy oraz pluton ochrony ludności). Rozwiązanie to może mieć sens w gminach, powiatach oraz małych i średnich miastach.
O ile powyższe rozważania nie są czymś oryginalnym, ponieważ większość projektów ustawy o OL i OC przewiduje zastosowanie właśnie OSP jako "lokalnych" formacji - o tyle kwestia "centralnych" formacji najszerzej jest pomijana. Taka amnezja niesie ze sobą spore problemy dla dużych miast.
W zachodnich oraz socjalistycznych krajach wspomniane zmilitaryzowane formacje ratownicze powstały w latach zimnej wojny jako dodatkowe jednostki obrony cywilnej dla największych miast, ich głównym zadaniem było prowadzenie operacji ratowniczej po ataku jądrowym, t.j. rozgruzowanie i walka z pożarami w rejonie porażenia w celu ewakuacji ludności ukrywającej się w budowlach ochronnych. W Polsce odpowiednikiem takich jednostek początkowo były bataliony inżynieryjno-chemiczne TOPL w KBW, następnie pułki typu ratowniczego w Wojskach Obrony Terytorialnej Kraju. W roku 1989 nastąpiła likwidacja pułków ratowniczych WOTK, od tego czasu w Polsce brak jakichkolwiek dużych jednostek ratowniczych wydzielonych stricte do zadań ochrony ludności - pomijając krótki i niefortunny los Systemu Ratownictwa Inżynieryjnego MON.
Mówimy dużo o schronach, ale warto pamiętać, że schrony to tylko część sukcesu. Co z tego, że mamy schrony, jeśli ludzie nie są w stanie opuścić zrujnowanego miasta? Co z tego, że straż pożarna posiada nowoczesne wozy, jeśli wozy te nie będą mogły przejechać przez zagruzowane ulice? Czy kilkanaście koparek, posiadanych przez miejskie wodociągi lub przez drogowców, jest w stanie odkopać kilkadziesiąt lub nawet kilkaset schronów?
Czy ustawa regulująca tworzenie formacji OC z jednostek straży pożarnej, ratownictwa medycznego i przedsiębiorstw miejskich jest w stanie "wyczarować" znikąd kilka batalionów inżynieryjnych? Wątpliwe. Pytanie więc, czy warto w ogóle budować jakiekolwiek schrony, jeśli zakładamy że w razie wojny straż pożarna będzie musiała desperacko błagać siły zbrojne o udzielenie jakiegokolwiek wsparcia, bez gwarancji że to wsparcie zostanie udzielone?
Obrona cywilna w Polsce wymaga utworzenia 8 batalionów ratownictwa inżynieryjnego i chemicznego obrony cywilnej - szczególnie, jeśli planujemy budowę elektrowni jądrowych.
W nowej ustawie agencja ds. ochrony ludności powinna powstać między innymi właśnie po to, aby rząd posiadał "ratowniczego asa w rękawie" w czasie pokoju, i siły ratownicze zarezerwowane dla dużych miast w czasie wojny. Istniejące przykłady:
- Na Ukrainie w ramach Państwowej Służby ds. Sytuacji Nadzwyczajnych istnieje Operacyjno-Ratownicza Służba Ochrony Ludności, będąca spadkobiercą radzieckich Wojsk Obrony Cywilnej - cztery bataliony centralne i po jednej kompanii w każdym regionie;
- W Danii w ramach Agencji Zarządzania Kryzysowego istnieje służba ratownicza Beredskabsstyrelsen, czyli zachowane z czasów zimnej wojny 5 oddziałów obrony cywilnej;
- W Danii w ramach Agencji Zarządzania Kryzysowego istnieje służba ratownicza Beredskabsstyrelsen, czyli zachowane z czasów zimnej wojny 5 oddziałów obrony cywilnej;
- Belgia, do niedawna sześć, obecnie dwa oddziały Civiele Bescherming w ramach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
- A także Izrael, Słowenia, Chorwacja, Bośnia, Norwegia, Federacja Rosyjska, Białoruś, Francja i wkrótce być może Szwecja. Poza tym w innych państwach istnieją podobne rozwiązania, na przykład w Stanach Zjednoczonych są to FEMA Task Force organizowane w ramach policji stanowej.
Kolejnym rodzajem sił ratowniczych, pomijanym w debatach wokół OC i w projektach ustaw, jest Czerwony Krzyż. Tutaj warto wziąć przykład z Niemiec oraz Austrii - w tych krajach Czerwony Krzyż stanowi zawodową i ochotniczą zmotoryzowaną formację, posiadającą między innymi mobilne szpitale polowe oraz własną logistykę. Rozpatrując nowy model obrony cywilnej III RP, należałoby również przewidzieć odpowiednie wsparcie dla PCK w celu rozwinięcia zdolności tej organizacji do celów ochrony ludności i obrony cywilnej.
Ostatnia i arcyważna kwestia - etaty formacji OC powinny być zgrane z systemem mobilizacyjnym Sił Zbrojnych. Przykładowo, osoby w ochotniczych formacjach OC powinny być zarezerwowane wyłącznie dla tych formacji, zaś w razie przywrócenia zasadniczej służby wojskowej - należałoby umożliwić odbywanie służby w specjalistycznych (centralnych) jednostkach ratowniczych OC.
4. Szkolenie ludności i wspomaganie zdolności samoobronnych obywatela.
- A także Izrael, Słowenia, Chorwacja, Bośnia, Norwegia, Federacja Rosyjska, Białoruś, Francja i wkrótce być może Szwecja. Poza tym w innych państwach istnieją podobne rozwiązania, na przykład w Stanach Zjednoczonych są to FEMA Task Force organizowane w ramach policji stanowej.
Kolejnym rodzajem sił ratowniczych, pomijanym w debatach wokół OC i w projektach ustaw, jest Czerwony Krzyż. Tutaj warto wziąć przykład z Niemiec oraz Austrii - w tych krajach Czerwony Krzyż stanowi zawodową i ochotniczą zmotoryzowaną formację, posiadającą między innymi mobilne szpitale polowe oraz własną logistykę. Rozpatrując nowy model obrony cywilnej III RP, należałoby również przewidzieć odpowiednie wsparcie dla PCK w celu rozwinięcia zdolności tej organizacji do celów ochrony ludności i obrony cywilnej.
Ostatnia i arcyważna kwestia - etaty formacji OC powinny być zgrane z systemem mobilizacyjnym Sił Zbrojnych. Przykładowo, osoby w ochotniczych formacjach OC powinny być zarezerwowane wyłącznie dla tych formacji, zaś w razie przywrócenia zasadniczej służby wojskowej - należałoby umożliwić odbywanie służby w specjalistycznych (centralnych) jednostkach ratowniczych OC.
4. Szkolenie ludności i wspomaganie zdolności samoobronnych obywatela.
Bez świadomości obywatela i odpowiedniej niezbędnej wiedzy - nie ma obrony cywilnej. Nie znając sygnałów alarmowych i zasad postępowania w sytuacjach kryzysowych, obywatel skazany jest na błędne decyzje, utratę zdrowia lub nawet życia. Obecny stan wiedzy obronnej Polaków pozostawia wiele do życzenia. Wprowadzenie odpowiedniego przedmiotu do programu szkolnego nic nie zmieni. Pojedyncza kampania informacyjna również nie pomoże. Potrzebny jest system edukacyjno-informacyjny, odpowiednio ugruntowany w przepisach prawnych. Taki system działa w Austrii, Szwecji oraz Finlandii. Z czego mógłby przykładowo składać się taki system w Polsce?
- Edukacyjny portal internetowy i (docelowo fabryczna) aplikacja mobilna, zawierające najistotniejsze informacje dla obywatela (m.in. poradniki) oraz system alarmowania;
- Jednolity program edukacyjny dla szkół podstawowych, liceów oraz technikum, polegający głównie na interaktywnych zajęciach obejmujących przeszkolenie z zasad bezpieczeństwa i samopomocy czasu pokoju oraz czasu wojny;
- System dystrybucji drukowanych materiałów informacyjnych.
Bez utworzenia systemu ciężko będzie zadbać o systematyczność i kompleksowość działań informacyjnych i edukacyjnych.
Tak więc podsumowując chcemy jeszcze raz zwrócić uwagę na to, że system "dwuwładzy" oparty w połowie na Państwowej Straży Pożarnej nie spełni oczekiwań obywateli. To, że jednostki samorządu terytorialnego zaczną budować parę schronów rocznie, zaś obecnie istniejące służby ratownicze na czas wojny zmienią nazwę na "formację obrony cywilnej" - nie zapewni nam bezpieczeństwa. Doświadczenie innych państw wyraźnie wskazuje nam, że odbudowa obrony cywilnej powinna zacząć się od utworzenia scentralizowanego organu administracji o szerokich kompetencjach prawnych. Bez scentralizowanego organu nie ma możliwości stałego czuwania nad stanem obrony cywilnej. Bez tego jesteśmy skazani na powtórkę błędów z poprzednich lat.
Co gorsza - po wejściu w życie wadliwej ustawy już nikt nie będzie myślał o wadach nowego systemu obrony cywilnej, bo w politycznej i społecznej świadomości problem zostanie przecież "przyklepany".
- Edukacyjny portal internetowy i (docelowo fabryczna) aplikacja mobilna, zawierające najistotniejsze informacje dla obywatela (m.in. poradniki) oraz system alarmowania;
- Jednolity program edukacyjny dla szkół podstawowych, liceów oraz technikum, polegający głównie na interaktywnych zajęciach obejmujących przeszkolenie z zasad bezpieczeństwa i samopomocy czasu pokoju oraz czasu wojny;
- System dystrybucji drukowanych materiałów informacyjnych.
Bez utworzenia systemu ciężko będzie zadbać o systematyczność i kompleksowość działań informacyjnych i edukacyjnych.
Podsumowanie
Przytoczone w niniejszym artykule zagadnienia stanowią tylko część problemów i wyzwań obrony cywilnej. Jednak zamiast tworzenia jakiegoś "ogólnego planu" idealnego systemu OC, postanowiliśmy zwrócić uwagę czytelników na te, naszym zdaniem - najistotniejsze i najczęściej pomijane zagadnienia.
Wynika to również z tego faktu, iż większość projektów ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej zawiera zasadniczo słuszne i oczywiste rozwiązania.
Przytoczone w niniejszym artykule zagadnienia stanowią tylko część problemów i wyzwań obrony cywilnej. Jednak zamiast tworzenia jakiegoś "ogólnego planu" idealnego systemu OC, postanowiliśmy zwrócić uwagę czytelników na te, naszym zdaniem - najistotniejsze i najczęściej pomijane zagadnienia.
Wynika to również z tego faktu, iż większość projektów ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej zawiera zasadniczo słuszne i oczywiste rozwiązania.
Tak więc podsumowując chcemy jeszcze raz zwrócić uwagę na to, że system "dwuwładzy" oparty w połowie na Państwowej Straży Pożarnej nie spełni oczekiwań obywateli. To, że jednostki samorządu terytorialnego zaczną budować parę schronów rocznie, zaś obecnie istniejące służby ratownicze na czas wojny zmienią nazwę na "formację obrony cywilnej" - nie zapewni nam bezpieczeństwa. Doświadczenie innych państw wyraźnie wskazuje nam, że odbudowa obrony cywilnej powinna zacząć się od utworzenia scentralizowanego organu administracji o szerokich kompetencjach prawnych. Bez scentralizowanego organu nie ma możliwości stałego czuwania nad stanem obrony cywilnej. Bez tego jesteśmy skazani na powtórkę błędów z poprzednich lat.
Co gorsza - po wejściu w życie wadliwej ustawy już nikt nie będzie myślał o wadach nowego systemu obrony cywilnej, bo w politycznej i społecznej świadomości problem zostanie przecież "przyklepany".
W naukach o bezpieczeństwie stan taki nazywany jest iluzją bezpieczeństwa.
Warszawa
7 lutego 2024
7 lutego 2024
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz