Krytyczna analiza projektu Ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej

Co jest nie tak z projektem ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej?



> > > Tekst do pobrania w wersji PDF (naciśnij na ten fragment) < < <

17 września 2024 r. do Sejmu skierowano projekt od dawna oczekiwanej Ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Teoretycznie, po dwóch latach prawno-organizacyjnej próżni ,którą spowodowało uchylenie wcześniej obowiązujących przepisów i brak nowych regulacji dotyczących obrony cywilnej w Polsce, jako ludzie z branży oraz po prostu zwykli obywatele – powinniśmy się z tego powodu cieszyć.

Jednakże projekt ustawy stwarza więcej powodów do obaw, niż do satysfakcji. Z pełnym przekonaniem stwierdzić można, iż w przypadku przyjęcia przepisów w wersji przedłożonej, nowe rozwiązania dotyczące obrony cywilnej będą wręcz gorsze niż te istniejące wcześniej, do 2022 roku. O wszystkim po kolei.
Każdy rozdział niniejszego artykułu dotyczyć będzie odpowiednich artykułów ustawy.

1. Przepisy ogólne, czyli zacznijmy od definicji.

Punkt 8 Artykułu 3 definiuje zagrożenie w następujący sposób:

„zagrożeniu – należy przez to rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska lub wywołującą ograniczenia w działaniu organów administracji publicznej”.

Jest to definicja zdecydowanie zbyt szeroka, co oznacza, iż zagubieniu ulegają istota i sens ochrony ludności – zgodnie z tak szerokim potraktowaniem ochrony ludności (OL) możemy do zakresu zagrożeń wpisać cokolwiek, łącznie z epizootiami, przewróconym obumarłym drzewem czy bójką nietrzeźwych kibiców. Wydaje się, że MSWiA po prostu posłużyło się metodą kopiuj-wklej, przenosząc rozwiązania z Ustawy o zarządzaniu kryzysowym, tyle że przy okazji zniknęła najważniejsza część definicji:

„sytuacji kryzysowej – należy przez to rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w ZNACZNYCH ROZMIARACH lub środowiska, wywołującą ZNACZNE ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ZE WZGLĘDU NA NIEADEKWATNOŚĆ POSIADANYCH SIŁ I ŚRODKÓW”

W przypadku Ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Ustawa o ZK) ustawodawca podkreśla cechy sytuacji, których dotyczy ustawa. Jest to najistotniejszy element ustawy, albowiem żeby wszcząć procedury zarządzania kryzysowego, należy dokładnie wiedzieć czego mają one dotyczyć. Funkcję takiego „progu uruchamiającego” pełni pojecie „znacznego negatywnego wpływu”, które określa czym w ogóle jest kryzys. Zaś rzekoma „znaczność” określona jest w następujący sposób: jest to deficyt posiadanych przez podmiot sił i środków, niezbędnych do poradzenia sobie ze skutkami zaistniałej sytuacji. Mówiąc prościej - zarządzanie kryzysowe występuje wtedy, gdy w celu poradzenia sobie z kryzysem musimy sięgnąć po dodatkową pomoc, albowiem naszych etatowych (codziennych) możliwości nie wystarcza.

Jasno i klarownie.

Koncepcja ochrony ludności przyjęta w proponowanej Ustawie o OLOC nie zawiera takiej determinanty, pozwalającej określić, kiedy zasadniczo uaktywnia się procedury ochrony ludności, mianowicie więc – kiedy chronimy rzekomą ludność.

Nie da się ustalić, gdzie leży granica pomiędzy np. ochroną przeciwpożarową, porządkiem publicznym a ochroną ludności, albowiem w ramach tak szerokiej definicji praktycznie każde zagrożenie może się zmieścić.

Działania na rzecz ochrony ludności wymagają określenia konkretnie rozumianego celu, którego dotyczą. Brak konkretnego określenia ich zakresu może powodować niespójność i kolizje w działalności organów administracji oraz działalności operacyjnej organów wykonawczych/służb państwowych. Sama zaś definicja wyjęta z Ustawy o ZK (i zdeformowana) prowadzi nas ku kolejnemu pytaniu.

Czym właściwie jest ochrona ludności i czy ma sens jej wdrażanie w obecnym kształcie?

Od roku 2007, gdy przyjęto Ustawę o ZK, w Polsce zapanował stan „dwusystemowości” – czyli istnienia dwóch równoległych się systemów ????– systemu zarządzania kryzysowego oraz systemu obrony cywilnej. Oba te systemy wykonywały identyczne zadania z zastosowaniem tych samych sił i środków, z tą jednak różnicą, że system obrony cywilnej miał nieco szerszy zakres zadań i wobec tego wymagał szerszej aprowizacji w zakresie sił, środków i procedur.

Jednakże co do istoty obrona cywilna (OC) jest tak naprawdę formą zarządzania kryzysowego (ZK), po prostu przeznaczoną na czas wojny - którą przecież również można zdefiniować jako sytuację kryzysową. Zasadniczo, istnienie „obrony cywilnej” wymuszone jest wyłącznie Konwencją Genewską, dokładniej zaś jej Protokołem dodatkowymi z 1977 roku, wprowadzającymi pojęcie „obrony cywilnej” do prawa międzynarodowego – jako instytucji chronionej przez prawo międzynarodowe. Z perspektywy państwa jest to zaś wyłącznie kwestia nazewnictwa. Wobec tego w środowisku eksperckim powstała dysputa - po co utrzymywać dwa systemy realizujące te same cele? Wyobraźmy sobie, że zamiast Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, istniałyby dwa systemy – odpowiednio Krajowy System Gaśniczy i Krajowy System Ratowniczy. Każdy z własną ustawą, procedurami i finansowaniem. Byłby to absurd, a taka właśnie sytuacja zapanował na początku wieku w Polsce – dlatego potrzeba połączenia ZK i OC w jedną instytucję stała się potrzebą oczywistą.

Jednakże w Polsce popadliśmy w terminologiczny chaos. W latach 90’ do terminologii krajowej wprowadzono jednocześnie dwa tożsame pojęcia mające odmienne źródła pochodzenia – zarządzanie kryzysowe oraz ochronę ludności. Pojęcie zarządzania kryzysowego w kontekście bezpieczeństwa cywili powstało w latach 70’ w Stanach Zjednoczonych, gdy zdano sobie sprawę, że procedury obrony cywilnej nie obejmują szerokiego spektrum zagrożeń czasu pokoju, zaś agencje zajmujące się ochroną ludności w sytuacjach kryzysowych są zbyt rozproszone w strukturze administracji federalnej. Z tego powodu całość – łącznie z obroną cywilną – postanowiono połączyć w ramach pojęcia „zarządzania kryzysowego” (emergency management) oraz w strukturze odpowiedniej agencji, zajmującej się kompleksowo obroną cywilną oraz pomocą ludności podczas klęsk żywiołowych oraz katastrof antropogennych. W ten sposób w 1979 r. powstała Federalna Agencja Zarządzania Kryzysowego (FEMA).

Sytuacja w Europie rozwijała się wówczas podobnie. Zdawano sobie sprawę z niedostatecznego zakresu i charakteru stricte „wojennej” obrony cywilnej, szukając szerszych pojęć, w których można byłoby zawrzeć odpowiednie instytucjonalne rozwiązania. Jako pierwsi działania na rzecz nieodzownej zmiany podjęli Niemcy, wówczas jeszcze Zachodni – o ile u Wschodnich istniała dosłownie „obrona cywilna” (zivilverteidigung), o tyle u Zachodnich w na przełomie lat 60/70 wdrożono pojęcie „ochrony cywilnej” (zivilschutz), w 1973 tworząc Federalny urząd ds. ochrony cywilnej. Podobne zmiany nazw trwały w okresie lat 80-90’ na obszarze całej Europy, m.in. w Wielkiej Brytanii obronę cywilną próbowano zastąpić pojęciem „civil protection”, ostatecznie jednak wybierając „emergency management”.

W Polsce po 1989 r. również uświadomiono sobie potrzebę zmian. Przez kilka lat próbowano dostosować „wojenną” OC do zadań czasu pokoju, jednakże bez gruntownych zmian w prawie (Ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej) rozpoczęcie poważnych reform było niemożliwe. OC nadal pozostawała instytucją zależną od „decyzji z góry”, niezdolną do aktywacji oddolnej. Wobec tego uznano potrzebę utworzenia analogicznego systemu, uzupełniającego OC w czasie pokoju. Pierwszym krokiem było przekazanie OC z MON do MSW. Następnie, szukając odpowiedniej nazwy, uwagę skierowano na Zachód – złożono wizyty, m.in. w Stanach Zjednoczonych. W efekcie zaimplementowano w Polsce przywiezione ze Stanów Zjednoczonych „zarządzanie kryzysowe”. Jednocześnie w terminologii pojawił się krajowy produkt, będący odpowiednikiem europejskich eufemizmów obrony cywilnej – „ochrona ludności”.

W ten oto sposób w 1997 r. w MSWiA powstał „Urząd zarządzania kryzysowego i ochrony ludności”, nazwa którego stanowiła tautologiczną ? mieszankę europejskiego i amerykańskiego nazewnictwa. Tak oto, obok obrony cywilnej, powstało zarządzanie kryzysowe oraz ochrona ludności. Wówczas była to wyłącznie nazwa Urzędu, który zajmował się obroną cywilną. Trzy lata później Urząd zlikwidowano, jednakże nazwy zostały w terminologii na stałe. Dzisiaj widzimy skutki tego „bogactwa” terminologicznego, które stało się faktem w Polsce w latach 90’.

Mamy więc OC, ZK i OL. O ile z obroną cywilną wszystko jest jasne – są to działania czasu wojny uregulowane IV Konwencją genewską i jej Protokołem dodatkowym– o tyle co do pozostałej pary pojęć powstaje pytanie: czym zarządzanie kryzysowe ma się różnić od ochrony ludności, zaś ochrona ludności – od zarządzania kryzysowego?

Od 2007 roku w Polsce panowała wspomniana dwusystemowość (ZK + OC) która nie zapewniała integracji obu systemów i powodowała wyłącznie dodatkowe kłopoty natury biurokratycznej w organach administracji publicznej oraz służbach. Wobec tego, do 2022 roku planowano zlikwidować Ustawę o ZK, a zarządzanie kryzysowe podporządkować zadaniom ochrony ludności. Na pierwszy rzut oka jest do dobry pomysł. Ale nie do końca. Otóż obecnie zarządzanie kryzysowe zarówno w definicjach akademickich, jak również w prawie międzynarodowym – rozumiane jest szerzej (rozpatrywane jest w szerszym kontekście), niż sama ochrona ludności przed klęskami żywiołowymi, katastrofami antropogennymi, czy zagrożeniami konfliktu zbrojnego. Na przykład w terminologii stosowanej w dokumentach NATO, zarządzanie kryzysowe postrzegane jest jako jeden z elementów „gotowości cywilnej”, czyli szeroko rozumianej zdolności sektora cywilnego do radzenia sobie w warunkach kryzysu oraz wojny, również poprzez współdziałanie z sektorem militarnym. Wobec tego nie da się „zarządzania kryzysowego” sprowadzić jednie do ochrony życia i zdrowia populacji. Dlatego w obecnym projekcie Ustawy OLOC zdecydowano pozostawić Ustawę o zarządzaniu kryzysowym. Jest to decyzja słuszna, albowiem system zarządzania kryzysowego jest systemem specyficznym, od dawna ustabilizowanym w administracji publicznej i sprawnie działającym. Co najważniejsze – ZK to nie tylko działanie na rzecz bezpieczeństwa cywili. To również działanie na rzecz bezpieczeństwa struktur i instytucji państwowych. Od dwóch lat w systemie bezpieczeństwa narodowego jest jedynie luka dotycząca obrony cywilnej, czyli procedur, sił oraz środków redukujących wojenne czynniki destrukcji, będące zagrożeniem dla cywili. Na czas pokoju, można rzec, system ochrony ludności już istnieje – jest to system zarządzania kryzysowego.

Wniosek jest prosty. W warunkach, gdy istnieje Ustawa o ZK – nie ma miejsca na pojęcie „ochrony ludności”, albowiem pojęcia te są zbieżne i nakładają się na siebie. Pojęcie ochrony ludności powiela szereg zadań zarządzania kryzysowego, łącznie te trzy pojęcia niczym trzy rzeki wpadają do jednego wodospadu, tworząc wspólny chaotyczny potok organizacyjno-pojęciowy. Jeśli porównamy Art. 4 oraz Art. 5 Ustawy o ZK z Art. 4 projektu Ustawy OLOC, to po przeanalizowaniu treści można dostrzec, że poszczególne zadania ochrony ludności już obecnie wykonywane są w ramach zarządzania kryzysowego. Zadania te rozsiane są po całej Ustawie o ZK, tyle że w innych sformułowaniach, m.in. jako obowiązkowe treści do planów zarządzania kryzysowego oraz ich załączników. Do powielających się zadań możemy zaliczyć:

- monitorowanie zagrożeń,

- ocenę ryzyka,

- przygotowanie do reagowania,

- przygotowanie rezerw materiałowych,

- ewakuację,

- pomoc poszkodowanym,

- ochronę infrastruktury kluczowej dla zapewnienia bytu ludności,

- zapewnienie przepływu informacji w sytuacjach kryzysowych.

Oczywiście w Projekcie ustawy OLOC są również nowe zadania – między innymi zapewnienie budowli ochronnych, oznaczanie stref niebezpiecznych, ewakuacja dóbr kultury oraz zwierząt, likwidacja skutków wystąpienia skażeń, doraźne grzebanie zmarłych. Owszem, Ustawa o ZK nie przewiduje pełnego zestawu zadań i obowiązków, niezbędnych do realizacji przez administrację publiczną w warunkach konfliktu zbrojnego.

Należy jednak zadać pytanie, czy dla tych kilku zadań należy tworzyć oddzielny akt prawny, i nie tylko akt, lecz oddzielny system w postaci powielających się w znacznym stopniu procedur, sił i środków? Celem miało być uniknięcie powielania, a także redukcja, mówiono o tym od lat – a ostatecznie wyszło na odwrót.

W proponowanej Ustawie o OLOC przyjęto rozwiązania oznaczające kompilację trzech porządków - zarządzania kryzysowego, ochrony ludności oraz obrony cywilnej. Jedna ustawa reguluje zarządzanie kryzysowe, druga ustawa reguluje… to samo, plus drobne rzeczy, takie jak schrony czy doraźne grzebanie zmarłych. Ostatecznie więc nadmiar, brak precyzji i niekoherencja ulegają rozszerzeniu - teraz jest to wręcz „trójsystemowość” – system zarządzania kryzysowego (z Ustawy o ZK), system ochrony ludności czyli to prawie samo co system zarządzania kryzysowego, oraz to samo ale na czas wojny, czyli system obrony cywilnej. Trzy systemy do realizacji tych samych zadań? W jaki sposób samorządy miałyby podejmować decyzje dotyczące alokacji zasobów (siły, środki) przeznaczonych równolegle na potrzeby zarządzania kryzysowego i ochrony ludności? To pierwsza wątpliwość. Jest też druga - w jaki sposób mają być różnicowane procedury, jak przebiegać ma dystrybucja zadań dotyczących trzech odrębnych obszarów: zarządzania kryzysowego, ochrony ludności oraz obrony cywilnej, tak by nie powstał chaos organizacyjny. Czy podczas powodzi samorządy mają uruchamiać procedury ochrony ludności, czy zarządzania kryzysowego?

Do tego dodajmy kwestię planowania obrony cywilnej, w szczególności jej zasobów. Czy przyjmując szeroką (w istocie zbyt szeroką) definicję zagrożenia, będziemy w stanie wskazać gdzie przebiega granica pomiędzy wydatkami na ochronę przed rozlegle i bardzo ogólnie ujmowanymi zagrożeniami – a wydatkami na działania określone stricte przez specyfikę konfliktu zbrojnego? Skąd mamy wiedzieć, że na podstawie zapisu lit. b) w pkt. 4) Art. 4 (interwencje i działania ratownicze) środki finansowe mają być kierowane na brakujące narzędzia ratownictwa budowlanego lub chemicznego, a nie na nowe wozy strażackie lub na remont remizy? Projektodawca nie określa tej granicy, rozwijając bardziej szczegółowo zadania planowania cywilnego z Ustawy o ZK, ale bez dalszego rozwinięcia w szczegółach (zakres – podzakres – elementy składowe podzakresu). Można założyć, że o ile w dość prostych sytuacjach - jak np. planowanie grzebania zmarłych – organy administracji publicznej raczej nie zetkną się z problemami, o tyle inne zadania, jak np. ratownictwo czy tworzenie zasobów ochrony ludności – przysporzą sporo problemów planistycznych.

Czy taki podział na dwa, czy nawet trzy systemy, ma w ogóle jakikolwiek praktyczny sens?

Zauważmy - MSWiA nakłada na organy administracji nowe zadania nie zapewniając ścisłej definicji przedmiotu działalności i wskazanych obowiązków. Skutkować to może nieefektywnym i nieracjonalnym wydatkowaniem środków finansowych, wynikającym z błędnej identyfikacji zagrożeń i niejasnego podziału ról oraz wyznaczania celów w ramach zadań OL, ZK i OC. Problem głównych założeń projektu Ustawy o OLOC polega na braku pojęciowej precyzji. Polityka ochrony ludności definiowana w sposób nieprecyzyjny, i nie do końca przemyślany, może w efekcie mijać się z realnymi potrzebami bezpieczeństwa ludności.

Prawdopodobnie to brak znajomości terminologii oraz zależności występującej pomiędzy pojęciami, i ponadto być może również brak znajomości instytucjonalnych zagadnień ochrony ludności/obrony cywilnej – doprowadził do wdrożenia pojęcia „ochrony ludności” w tak nieracjonalnym kształcie. Nie rozumiejąc na czym polegał konflikt terminologiczny, nie rozumiejąc genezy pojęcia „ochrony ludności” – projektodawca zmuszony był do improwizacji. Uproszczenie definicji zagrożenia, oznaczające nadanie jej charakteru zbyt ogólnikowego, utrudnia ustalanie granic identyfikujących odrębne przedsięwzięcia, siły oraz środki ochrony ludności. Ponadto podkreślmy – projektodawca wprowadza definicję ochrony ludności, która oznacza nieuzasadnione i niezrozumiałe dublowanie zadań zawartych w systemie zarządzania kryzysowego.

Wnioski:

Najbardziej racjonalnym rozwiązaniem byłaby nowelizacja Ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Pozwoliłoby to na wyeliminowanie dwusystemowości, wynikającej z powielania zadań. Należałoby zachować definicję zagrożenia zastosowaną w Ustawie o ZK, ewentualnie poszerzając ją do niniejszego sformułowania:

„sytuacja kryzysowa – należy przez to rozumieć występującą w czasie pokoju lub wojny sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”.

W takiej postaci pojęcie obrony cywilnej obejmowałoby zespół przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowych czasu wojny, a także trafną i racjonalna atrybucję zadań spoczywających na organach administracyjnych, oraz stosowną alokację sił i środków, o których mowa w kolejnych artykułach Ustawy. Zaś sama definicja OC mogłaby pozostać w postaci proponowanej w obecnym projekcie.

Natomiast gdybyśmy chcieli mimo wszystko zachować pojęcie „ochrony ludności” – to alternatywną opcją byłoby wdrożenie rozwiązań prawnych podobnych do tych stosowanych dawniej w ZSRR, a obecnie ze zmianami w Federacji Rosyjskiej. Wówczas przyjęlibyśmy, że ochrona ludności to nie system, lecz zbiór wszystkich zadań czasu pokoju i wojny, mających na celu ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia, infrastruktury niezbędnej dla zaspokojenia potrzeb bytowych, dóbr kultury i środowiska w sytuacji zagrożenia. Zaliczamy więc do nich oddzielnie ewakuację, ukrycie ludności w budowlach ochronnych, działania ratownicze, alarmowanie, itd...

Wówczas ochrona ludności, rozumiana jako zadania organów administracji publicznej oraz ich podmiotów – realizowana byłaby w czasie pokoju w ramach odpowiednio znowelizowanej Ustawy o ZK oraz w czasie wojny w ramach całkowicie nowej Ustawy o OC (lub rozdziału Ustawy o ZK). Zamiast trzech systemów – powstaje jeden. W konsekwencji wszystkie różnice przestają być efektem istnienia trzech powielających się wzajemnie systemów, lecz wynikają z odmienności zadań realizowanych przez jeden system. Definiowanie, podział oraz finansowanie zadań staje się w ten sposób znacznie prostsze.

Same zadania „ochrony ludności” jako przedsięwzięcia – należałoby spisać w odpowiednim dokumencie normalizacyjnym. Tu jednak powstaje problem – otóż w Federacji Rosyjskiej istnieje system dokumentów normalizacji GOST (GOsudarstwenyj STandard – standard państwowy). System ten pozawala nie tylko na tworzenie krajowych norm technicznych, budowlanych, medycznych czy spożywczych – lecz również na tworzenie norm w zakresie definicji prawnych. Tak oto Federacja Rosyjska definiuje w normie GOST 22.3.03-94 ochronę ludności oraz jej zadania. Zadania te mogą być wykonywane zależnie od sytuacji – w ramach federalnej ustawy o obronie cywilnej, lub w ramach federalnej ustawy o ochronie ludności w sytuacjach nadzwyczajnych. Dokładniej zaś to ustawy realizują zadania z tej normy, de facto opierając się na niej, ponieważ zadania – to w danym przypadku tylko same zadania.

W Polsce niestety takiego uniwersalnego systemu normalizacyjnego nie ma. Czy bylibyśmy jednak w stanie powiązać definicję ochrony ludności z wymogami zawartymi w Normie Krajowej? Ważną kwestią stałaby się wtedy moc prawna takiego rozwiązania – jego pozycja w hierarchii aktów prawnych. W istniejącej obecnie sytuacji praktyki normalizujące nie mają najwyższej rangi prawnej. Polski Komitet Normalizacyjny, który nie jest organem administracji rządowej, nie byłby dostatecznym oparciem dla skutecznych regulacji, o których tu mowa – wymagałoby to ich podniesienia na wyższy szczebel w systemie prawa.

Mimo to, "ochrona ludności" wymaga utworzenia bardziej adekwatnej definicji, choćby nawet na łamach omawianego projektu Ustawy OL i OC – ponieważ w obecnej postaci jest to po prostu kopiuj-wklej definicji "zarządzania kryzysowego", w dodatku odpowiednio "upośledzone" – albowiem do zbyt szerokiego zakresu definicji mogą zostać włączone elementy, które de facto nie mają priorytetowego znaczenia dla bezpieczeństwa cywili podczas kryzysu oraz wojny. Z finansowania nieprecyzyjnie określonej "ochrony ludności" mogą skorzystać podmioty, znajdujące się w złej sytuacji finansowej, lub cierpiące na brak poszczególnych zasobów – i dążące do uzupełnienia tych braków lub rozwiązania swych problemów finansowych. Dotyczyć to może nawet Państwowej Straży Pożarnej, która pomimo istotnego znaczenia dla bezpieczeństwa państwa - cierpi na niedofinansowanie. Oczywiście taki stan rzeczy należy zmienić na korzyść strażaków, jednakże nie kosztem środków przeznaczonych na obronę cywilną, której obecnie brak i która wymaga przecież odbudowy, czy raczej wręcz budowy od zera.

2. Organy ochrony ludności

Do mocnych stron projektu ustawy można zdecydowanie zaliczyć nadanie ministrowi spraw wewnętrznych szerokich kompetencji oraz powierzenie mu odpowiedzialności w sferze istotnych zadań związanych z obroną cywilną (wcześniej za obronę cywilną w Polsce odpowiadał Komendant Główny PSP, nie posiadający odpowiednich kompetencji do sprawowania władzy w tym zakresie). Problemy mogą wszakże pojawić się w sferze praktycznej realizacji zadań Ministra.

Obrona cywilna w skali całego kraju to złożony i rozległy system. Zarówno pod względem realizacji zadań czasu pokoju oraz ich nadzoru i koordynacji, jak również pod względem bezpośrednich czynności operacyjnych, czyli zarządzania całym systemem (realizacją jego zadań) w sytuacji wystąpienia zagrożenia. Duża ilość skomplikowanych zadań wymaga odpowiedniej obsługi, o ile na poziomie samorządów proponowane rozwiązania naśladują sprawne rozwiązania z systemu zarządzania kryzysowego – o tyle na szczeblu Ministra spraw wewnętrznych i administracji z obsługą zadań jest problem. Na czas wojny do obsługi zadań Ministra przewidziano Rządowy Zespół Ochrony Ludności. Uwzględniając jego współpracę z Rządowym Zespołem Zarządzania Kryzysowego, Minister spraw wewnętrznych i administracji, będąc jednocześnie Szefem Obrony Cywilnej Kraju, zyskuje odpowiednią „infrastrukturę” do zarządzania systemem obrony cywilnej w czasie wojny. Jest to dobre rozwiązanie. Ale istniejące tylko w czasie wojny – w czasie pokoju Zespół jest organem zaledwie doradczym.

W strukturze zarządzania systemem ochrony ludności (obrony cywilnej) w czasie pokoju potrzebne są więc korekty. Mamy tu bowiem do czynienia z efektem rozproszenia. Otóż na najwyższym szczeblu rządowym dochodzi do podziału zadań pomiędzy Komendantem Głównym PSP, Rządowym Centrum Bezpieczeństwa oraz Departamentem ochrony ludności i zarządzania kryzysowego MSWiA. Tak oto, część zadań w zakresie OL i OC realizuje Komendant Główny PSP:

"Minister właściwy do spraw wewnętrznych może upoważnić Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do wykonywania zadań ochrony ludności w zakresie:

1) koordynowania wykonywania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ratownicze ochrony ludności na obszarze kraju;

2) analizowania potencjalnych sytuacji zagrożeń i oceny ryzyka ich wystąpienia;

3) organizowania i koordynowania udzielania pomocy humanitarnej na obszarze kraju;

4) tworzenia i utrzymywania zasobów ochrony ludności przeznaczonych do natychmiastowego wykorzystania na obszarze kraju;

5) organizowania i nadzorowania systemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania ludności o zagrożeniach;

6) prowadzenia Centralnej Ewidencji Zasobów Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej;

7) popularyzowania wiedzy z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej wśród społeczeństwa, w tym kształtowania świadomości o sytuacjach zagrożeń i pożądanych zachowań społecznych;

8) organizowania i realizowania współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej;

9) planowania potrzeb w odniesieniu do środków finansowych niezbędnych do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, w tym organizowania i koordynowania udzielania pomocy doraźnej na obszarze kraju;

10) inicjowania działań naukowo­‑badawczych dotyczących ochrony ludności i obrony cywilnej."

Zaś zgodnie z ust.1 artykułu 40 Rządowe Centrum Bezpieczeństwa odpowiada za opracowanie krajowego planu ewakuacji oraz tworzenie wytycznych dla wojewódzkich planów ewakuacji z Szefem Sztabu Generalnego WP. Jednocześnie, analizowanie potencjalnych sytuacji zagrożeń i ocena ryzyka ich wystąpienia – zadanie niezbędne przy opracowaniu planów ewakuacji w skali kraju oraz województwa – realizowane jest przez Komendanta Głównego PSP, czyli inny organ. Teoretycznie, Minister spraw wewnętrznych i administracji powinien odpowiadać za koordynację działań tych dwóch organów administracji. Powstaje jednak pytanie – w jaki sposób Minister ma tą koordynację realizować? Ponieważ projekt ustawy tego nie określa. Dzieląc kompetencje i zadania z zakresu programowania obrony cywilnej pomiędzy trzema organami, projektodawca nie ustala zasad współpracy pomiędzy danymi organami, powołując się ogólnikowo na koordynację jaką zapewnić ma Minister spraw wewnętrznych i administracji. Tylko Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej jest jakąś namiastką przemyślanego rozwiązania – albowiem przewiduje się jego opiniowanie przez Rządowy Zespół Ochrony Ludności. Co prawda, zaledwie opiniowanie. Zaledwie jednego dokumentu.

Załóżmy, że Sztab Generalny w ramach uzgadniania wytycznych z RCB, określi kategorie zagrożeń dla ludności cywilnej, związane wyłącznie z infrastrukturą lub obszarami odpowiedzialności SZ RP. W oparciu o opinię SG, RCB wprowadzi odpowiednie wymagania w wytycznych. Zakładamy jednocześnie, że Sztab Generalny przez przypadek pominie któreś z istotnych zagrożeń dla ludności cywilnej, lub RCB pominie jakąś z istotnych kwestii, niezbędnych do uwzględnienia w planie ewakuacji. Natomiast Komendant Główny PSP byłby w stanie uzupełnić projekt wytycznych o niezbędne dane – ale nie mając wpływu na wojewódzkie plany ewakuacji nie będzie mógł tego uczynić. Chyba że z własnej inicjatywy będzie kontaktował się z Dyrektorem RCB.

Opisaliśmy interakcję pomiędzy RCB a KG PSP, do tego dodajmy Departament ZK i OL MSWiA który może zetknąć się z podobnymi problemami. To hipotetyczny, najprostszy przykład dysfunkcji, wynikających z proponowanych podziałów ośrodka decyzyjnego, a dokładniej zaś podziału na kilka ośrodków decyzyjnych z niejasnymi zasadami współpracy oraz komunikacji pomiędzy takowymi. Uwzględniając specyfikę omawianej materii, oraz realia pracy administracji rządowej, można dojść do wniosku – iż ryzyko wystąpienia nieporozumień wynikających z biurokratycznych procesów zachodzących pomiędzy trzema odseparowanymi organami – jest dość oczywiste.

Zadania z zakresu zarządzania systemem ochrony ludności są zbytnio rozproszone w systemie administracji rządowej. Jest to często pojawiający się błąd, który w innych państwach został już dawno zidentyfikowany. Koordynacja działań wymaga centralizacji. Teoretycznie taką centralizację zapewnia minister spraw wewnętrznych i administracji. W praktyce minister może mieć jednak ważniejsze zadania niż ustalanie istotnych co prawda, ale jednak – mimo wszystko - szczegółów. Ponadto, może on po prostu nie dysponować wiedzą, które ich dotyczą. W programowaniu obrony cywilnej takich szczegółów jest bardzo dużo – zbyt dużo, aby nadzór nad nimi powierzyć bezpośrednio szefowi MSWiA. Takie rozproszenie może skutkować utrudnieniami w koordynacji oraz nadzorze nad wykonywaniem zadań OL i OC.

Taki porządek zarządzania OL i OC na szczeblu rządowym kłóci się z doświadczeniami większości państw na świecie. W każdym państwie posiadającym silny i dobrze rozwinięty system obrony cywilnej efektywne zarządzanie dokonuje się poprzez zaangażowanie odpowiednich centralnych organów administracji. Tak oto w Stanach Zjednoczonych jest to wspomniana FEMA, w Niemczech Federalny Urząd Ochrony Ludności i Ochrony Przed Katastrofami, w Szwajcarii Federalna Agencja Ochrony Ludności, w Szwecji Minister ds. Obrony Cywilnej wraz z biurem obsługującym jego zadania, w Norwegii Dyrekcja Ochrony Cywilnej w Ministerstwie Sprawiedliwości i Bezpieczeństwa Publicznego, w Danii Agencja Zarządzania Kryzysowego w Ministerstwie Obrony Narodowej, na Ukrainie Państwowa Agencja ds. Sytuacji Nadzwyczajnych w strukturze MSW, w Federacji Rosyjskiej i na Białorusi – Ministerstwo ds. Sytuacji Nadzwyczajnych. Lista jest długa, można by jeszcze długo kontynuować, podając przykłady sprawnych i dobrych systemów OC.

Ale możemy również wspomnieć o krajowym doświadczeniu – najlepsze czasy obrony cywilnej w Polsce to lata, gdy za politykę w danej dziedzinie odpowiadała Komenda Główna Terenowej Obrony Przeciwlotniczej w MSW, zaś od 1965 – Inspektorat Powszechnej Samoobrony/Obrony Cywilnej Kraju w MON. Początek lat 90' to okres nieudanych prób adaptacji typowo „wojennej” OC do zagrożeń czasu pokoju, zaś lata 1997-2000 to był krótki moment gdy doszliśmy do idealnego rozwiązania – w strukturze MSW powstał Urząd zarządzania kryzysowego i ochrony ludności, który odpowiadał za całokształt programowania i planowania obrony cywilnej w skali całego państwa. Niestety, decyzją polityczną zlikwidowany. Istnieje w języku polskim takie przysłowie: „ryba psuje się od głowy”, które warto w kontekście dalszych losów OCK przytoczyć. W obecnie proponowanym systemie OL i OC mamy do czynienia z fragmentacją głowy rozpadającej się na trzy części, które Minister spraw wewnętrznych i administracji jakoś – nie wiadomo jak – powinien powiązać w całość, w oparciu o Rządowy Zespół Ochrony Ludności, skutki prac którego powinny być uwzględniane i wdrażanie przez samego Ministra spraw wewnętrznych i administracji, nie wiadomo co prawda w jaki sposób.

Skuteczne programowanie obrony cywilnej możliwe jest w ramach scentralizowanego ośrodka decyzyjnego, w którym przyjęte zostały zasady obiegu dokumentów i wdrażania procedur przez wszystkie komórki planistyczne w celu konsultacji i uzgodnień. Tak oto, działania naukowo-badawcze w zakresie OL i OC powierzone zostały KG PSP, ale bez jakichkolwiek ustaleń co do celów danej działalności. Mimo, że działania naukowo-badawcze są niezbędne właśnie w ramach programowania obrony cywilnej. Innymi słowy, działania naukowo-badawcze powinny być realizowane w systemie, w którym działania te mogłyby wspierać procesy programowania OC. Ustawa przewiduje zaś, że te działania będą prowadzone po prostu dla zasady, tak jak gdyby zostały zawieszone w powietrzu. Nie sposób doszukać się tutaj logiki systemu programowania OC – zadania centralnego szczebla kierowniczego rozrzucono w sposób dość chaotyczny.

Po 24 latach prób i doświadczeń rządzący nie zdobyli niestety w omawianych tu kwestiach autentycznego i trafnego rozeznania. Nie nauczyli się też zbyt wiele na błędach poprzedników. Wiąż poruszamy się po omacku – we mgle. W takich właśnie warunkach powstał nowy projekt. Ustawa nie tworzy centralnego organu ochrony ludności, lecz dzieli najważniejsze kompetencje naczelnego kierownictwa pomiędzy trzy odrębne podmioty. Obawiamy się, że takie rozwiązanie doprowadzi do powolnych, źle skoordynowanych, i w efekcie nieefektywnych działań rządu, które nie będą sprzyjać opracowaniu skutecznych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo populacji kraju.

Wnioski:

W strukturze MSWiA należałoby utworzyć centralny organ, który skupiłby w sobie całość obecnie przewidzianych projektem ustawy zadań MSWiA, RCB oraz KG PSP. Powinien być to urząd lub agencja, z wiceministrem na czele. Wiceminister powinien odciążać Ministra Spraw Wewnętrznych w codziennym zarządzaniu systemem OL/OC, obsługując jego zadania jako szef centralnego organu. Organ ten uzgadniałby z RCB oraz SG WP wojewódzkie oraz krajowe plany ewakuacji, a także wojewódzkie plany zarządzania kryzysowego. W czasie wojny tworzyłby Sztab Obrony Cywilnej (wchłaniając również KG PSP), współpracujący z Rządowym Zespołem Ochrony Ludności oraz Rządowym Zespołem Zarządzania Kryzysowego (lub stanowiąc jego integralną część). Dla danego organu Ustawa przewidywałaby istnienie regulaminu, zawierającego logiczną strukturę organizacyjną oraz procedury, zapewniające szybki i jakościowy obieg informacji pomiędzy komórkami planistycznymi i analitycznymi. Jest to opcja minimum.

Idealna opcja – to samodzielne ministerstwo ds. Odporności Państwa/Odporności Kryzysowej, które realizowałoby zadania z zakresu zarządzania kryzysowego, obrony cywilnej, ochrony infrastruktury krytycznej oraz ochrony przed dezinformacją. To wymagałoby jednak uświadomienia sobie przez rządzących, że nie zbuduje się systemu odporności państwa i obrony cywilnej najtańszym kosztem.

3. Podmioty ochrony ludności

W Ustawie o OLOC projektodawca wprowadza nowe pojęcie oraz rozwiązanie organizacyjne – jest to „podmiot ochrony ludności”, w czasie wojny przekształcany w podmiot obrony cywilnej. Na pierwszy rzut oka jest do dobre rozwiązanie, również zaczerpnięte z Ustawy o ZK (podmioty zarządzania kryzysowego). Problem jednak tkwi w realizacji tego pomysłu.

Podmioty ochrony ludności wymienione są w Artykule 17. Możemy tam znaleźć między innymi: Państwową Straż Pożarną, RCB, OSP, zakładowe i gminne straże pożarne, szpitale, PCK, Caritas, inspekcję sanitarną oraz weterynaryjną, Lasy Państwowe, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej… Nawet Polski Związek Łowiecki. Ciekawa lista.

Ale w sposób kuriozalny zabrakło tu jednej z najważniejszych instytucji – służb komunalnych.

Otóż służby komunalne to niezbędny element obrony cywilnej. Przedsiębiorstwa wodociągowe, utrzymania dróg, utrzymania czystości, energetyczne, ciepłownicze – wszystkie one posiadają sprzęt oraz ludzi, których zdolności oraz kompetencje są niezbędne dla istnienia miasta i powiatu zarówno w czasie pokoju, jak również podczas wojny. Dlatego w latach Zimnej Wojny służby komunalne stanowiły obowiązkową część sił OC, a ich personel posiadał przydziały mobilizacyjne do Formacji Obrony Cywilnej we własnych miejscach pracy.
Wynikało to z dwóch potrzeb: ratownictwo oraz biologiczne potrzeby ludności.

Wyobraźmy sobie atak na miasto, szczególnie jądrowy – nawet niedużej mocy, nawet gdzieś na skraju miasta. Dochodzi do powstania masowych zniszczeń, na obszarach które ucierpiały w średnim stopniu – instalacje wodociągowe oraz gazowe ulegają rozszczelnieniu. Nie ma możliwości ich centralnego odłączenia. Woda zalewa ludzi w schronach i miejscach ukrycia, płonący gaz przeszkadza ratownikom i strażakom. Likwidacją takich zagrożeń miały się zajmować formacje ratownictwa komunalnego – w tym przypadku tworzone z przedsiębiorstw obsługujących miejską sieć wodociągową oraz przedsiębiorstw obsługujących miejską sieć gazową.

Pracownicy posiadający mapy sieci oraz wiedzę z zakresu obsługi urządzeń tej sieci, zgodnie z zadaniami określonymi w planie obrony cywilnej – wówczas znajdują miejscowe zawory przewodów odpowiednio wodociągowych oraz gazowych, i odcinają dopływ.

Idąc tym tropem dalej – pracownicy zakładu utrzymania dróg, posiadając spycharki gąsienicowe – torują zagruzowane drogi, tak aby wozy straży pożarnej, karetki pogotowia oraz inne specjalistyczne maszyny mogły dotrzeć do ocalałych w schronach i miejscach ukrycia ludzi. Koparki, ładowarki oraz dźwigi samochodowe, również będące na wyposażeniu tych służb – odgruzowują zawalone wyjścia ze schronów i ukryć, uwalniając ludzi.

Tymczasem sąsiednia mała miejscowość trafia pod opad radioaktywny. Po kilku dniach lub godzinach (zależnie od początkowego skażenia) poziom promieniowania opada do akceptowalnych dawek, ludziom kończą się zapasy żywności oraz wody, należy więc przygotować punkty pomocy, do których ludzie dotrą pieszo. Jednak na drogach i chodnikach pozostają resztki pyłu promieniotwórczego, których należy się pozbyć. Każde przedsiębiorstwo utrzymania dróg lub utrzymania czystości posiada polewarko-zmywarki samochodowe, przeznaczone do okresowego mycia ulic. Dalej szanowny czytelnik podpowie sobie sam.

Powyżej opisane sytuacje oczywiście dotyczą najczarniejszego scenariusza, uwzględniającego użycie broni jądrowej. Scenariusze „lepsze”, czyli zwykłego konfliktu zbrojnego bez użycia broni masowego rażenia – również wymagają zastosowania zasobów służb komunalnych. Jeżeli jakiś budynek mieszkalny zostanie trafiony, i dojdzie do zagruzowania ludzi – najszybciej tuż po straży pożarnej na miejsce dotrze dyżurująca koparka ze służb komunalnych. Na większość zdjęć z ukraińskich miast, które mogą państwo obserwować – maszyny budowlane biorące udział w odgruzowaniu należą właśnie do miejskich służb komunalnych. Natomiast co w razie gdyby w mieście doszło do zaniku ciśnienia w sieci wodociągowej? Owszem, w niektórych miejscach są studnie głębinowe. Ale nie wszędzie – tu z pomocą przychodzą wodociągi miejskie, posiadające na stanie dużą ilość beczkowozów. Kolejny przykład – wywóz śmieci. Grzebanie zmarłych. Kto ma się tym zająć, jeśli na czas wojny pracownicy służb komunalnych dostaną przydział do sił zbrojnych, zaś sprzęt w ramach świadczeń rzeczowych zostanie przekazany siłom zbrojnym?

Podczas kongresu Oporność 2024, na jednym z panelów obecny był mer Charkowa, Ihor Terehow. Opowiadał o tym, jak miasto daje sobie radę, i szczególnie chwalił działania służb komunalny – że to właśnie dzięki nim miasto żyje i może dalej funkcjonować. Najwyraźniej mer Charkowa nie został wysłuchany przez pracowników MSWiA.

Oczywiście jest jedno „ale”. Artykuł 18 o następującym brzmieniu:

„W celu zapewnienia wykonania zadań ochrony ludności lub obrony cywilnej właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa mogą wyznaczyć jako podmioty ochrony ludności podległe im samorządowe jednostki organizacyjne i spółki prawa handlowego ze 100% udziałem jednostki samorządu terytorialnego.”

Problem tkwi w sformułowaniu „mogą wyznaczyć”. Mogą, ale nie muszą. W ten oto sposób MSWiA zrzuca decyzję na samorządy. Jeden wójt/starosta/prezydent uzna że należy przedsiębiorstwa komunalne wyznaczyć jako podmioty OL/OC, drugi wójt/starosta/prezydent uzna że nie jest to potrzebne. W jednym mieście ludność będzie zabezpieczona w wodę i wywóz śmieci, w drugim – nie. Gdzieś będą ludzie od razu gotowi do grzebania zmarłych, a gdzieś zacznie się spontaniczne szukanie ochotników. Bo organ ochrony ludności nie wyznaczył służb komunalnych jako podmiotów OC i nie nadała pracownikom przydziałów mobilizacyjnych do OC.

Przesłaną w ramach konsultacji publicznych uwagę w danej kwestii, dla ułatwienia powołującą się na akty prawne regulujące działalność samorządowych przedsiębiorstw komunalnych – ministerstwo zwyczajnie zignorowało. To oznacza, że za sprawą nowej ustawy stworzonej przez MSWiA, spora część miast może okazać się bez nieodzownych w czasie wojny sił i środków, kluczowych dla egzystencji ludzi. Zamiast tego ministerstwo najwyraźniej uznało, że powiatowe centra pomocy rodzinie nie są instytucjami pomocy społecznej – albowiem w Art. 17 wymieniono je oddzielnie. Doprawdy zadziwiająca twórczość, zważywszy na Ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w ustępie 1 artykułu 112 stwierdza wprost, że „zadania pomocy społecznej w powiatach wykonują jednostki organizacyjne – powiatowe centra pomocy rodzinie”.

Kolejny fatalny błąd projektodawcy polega na braku jakiegokolwiek rozwinięcia idei podmiotów ochrony ludności/obrony cywilnej. Projektodawca tworzy spis niezbędnych instytucji/służb, zobligowanych do działania na rzecz OL/OC, wprowadza słuszną innowację w postaci współpracy z NGO – lecz najwyraźniej nie wiedząc po co. Można podporządkować różne podmioty pod OL/OC, pytanie tylko po co? Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP „wiedziała” po co poszczególne instytucje/służby były zobligowane do działania na rzecz OC. Odpowiedź na to pytanie zawarta była w samej postaci, w której podmioty zobligowane były do uczestnictwa w OC – w formacjach obrony cywilnej.

To w formacjach obrony cywilnej (FOC) tkwi tak naprawdę istota i sens obligowania różnych podmiotów gospodarczych, czy państwowych, do realizacji zadań OC. Zobowiązanie kogoś do bycia podmiotem OC dla samej zasady nie ma sensu – ten obowiązek wynika z potrzeby wykorzystania potencjału, którym podmiot może wesprzeć obronę cywilną. W jaki sposób można ten potencjał wykorzystać? Tylko poprzez tworzenie formacji obrony cywilnej, czyli struktur operacyjnych. Albowiem podmiot ochrony ludności - to jednostka organizacyjna, organizując ochronę ludności wyznaczamy jej elementy. Natomiast czymś zupełnie innym są struktury operacyjne – bo co innego to zorganizowanie ochrony ludności/obrony cywilnej za pomocą podmiotów, a co innego to zorganizowanie samych podmiotów, aby mogły one prowadzić działania ratownicze i pomocowe podczas kryzysu, mówiąc prościej – operować. Każde siły działające w sytuacji kryzysowej wymagają odpowiedniej struktury organizacyjnej oraz hierarchii, po to aby mogło w ogóle zaistnieć kierowanie i aby było kim kierować. Grupa ludzi z kierownikiem, podzielona na podgrupy, z których każda zna swoje obowiązki oraz zasady współdziałania między sobą – to coś zupełnie innego, niż po prostu chaotyczny tłum ludzi wpisanych jako "personel obrony cywilnej" w "podmiocie ochrony ludności" wpisanym do Excela na urzędowym komputerze. Dokładnie na zasadzie takich zorganizowanych grup (FOC) opierało się wykorzystanie służb komunalnych w OC. Na podstawie organizacji tworzono jednostki zadaniowe, których kompetencje wynikały wprost z codziennych kompetencji organizacji. W projekcie ustawy o wykorzystaniu kompetencji podmiotów nie ma ani słowa. Organ ochrony ludności wyznacza jakieś tam organizacje, ale po co – nie wie nikt. Wszystko opiera się na założeniu że „jakoś się tam przydadzą”.

Ministerstwo zbiera potencjał, ale nie wiedząc w jaki sposób chce ten potencjał wykorzystać. Brak zapisów umożliwiających wyznaczanie podmiotów do realizacji poszczególnych zadań OL/OC – oznacza brak możliwości realnego wykorzystania tych podmiotów w sensie praktycznym.

Trzeci fatalny błąd projektodawcy – do podmiotów ochrony ludności nie zaliczono nie tylko służb komunalnych, lecz również zakładów przemysłowych i obiektów infrastruktury krytycznej. W ten sposób resort spraw wewnętrznych najwyraźniej zrezygnował z drugiego z dwóch głównych zadań OC – ochrony przemysłu i infrastruktury krytycznej. Trudno sobie wyobrazić elektrownię po ataku rakietowym, która nie posiada zakładowych formacji obrony cywilnej. Strażacy przyjeżdżają po ataku, ale nie mają wystarczającej ilości sił i środków, by pomóc uwięzionym w ruinach pracownikom, oraz by zlikwidować czynniki techniczne skutkujące na przykład rozprzestrzenianiem się pożaru.
Kiedyś istniało podejście, że każdy duży i ważny obiekt przemysłowy, energetyczny lub transportowy – posiada odpowiednie formacje obrony cywilnej, na przykład: przeciwpożarowe (czyli straż pożarną), sanitarne (czyli pomoc przedmedyczną), oraz ratownictwa budowlanego (czyli odgruzowanie). Do tego, na takiej przykładowej elektrowni, oczywiście istniała formacja ratownictwa energetycznego, z uwagi na wysokie napięcia. Wszystko po to, aby zmniejszać skalę zniszczeń poprzez zatrzymanie procesów destrukcyjnych (takich jak pożar) i ich likwidację, oraz ratować kompetentny i dlatego bezcenny personel. Po to, by w trakcie działań zbrojnych nieprzyjaciel nie niszczył doszczętnie potencjału gospodarczego państwa.

Niestety, patrząc na projekt ustawy, dochodzimy do wniosku, że o własny potencjał gospodarczy Państwo Polskie troszczyć się nie zamierza.

Być może jest to po prostu kwestia kilku urzędników, którzy nie do końca rozumieją czym jest obrona cywilna – kwestia ludzi, którzy znaleźli się w nieodpowiednim miejscu, o nieodpowiednim czasie.

Wnioski:

Należy przywrócić ominięte z nieznanych powodów formacje obrony cywilnej jako docelową funkcję podmiotów ochrony ludności/obrony cywilnej. Należy – zgodnie z wytyczonymi zadaniami OC – ustalić rodzaje formacji obrony cywilnej, aby móc wyznaczać dla każdego podmiotu odpowiedni rodzaj formacji, wynikający z możliwości podmiotu.
Do listy podmiotów ochrony ludności należy obowiązkowo zaliczyć służby komunalne, czyli przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, o których mowa w artykule 6 Ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych; oraz samorządowe zakłady budżetowe i spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w rozdziale 2 oraz rozdziale 3 Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679. t.j.)
Ponadto, w liście takich podmiotów powinny znaleźć się przynajmniej obiekty infrastruktury krytycznej, z uwagi na ich znaczenie dla samej ludności. W szerszej wersji, w liście tej powinny znaleźć się również przedsiębiorstwa z wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

AKTUALIZACJA: 18 października 2024 r. na posiedzeniu podkomisji sejmowej, Pan Minister Wiesław Leśniakiewicz odpowiadając na podobne zarzuty - jak te zawarte powyżej - wyjaśnił, iż na dobrą sprawę podmiotów i personelu OC wystarczy, a czas formacji obrony cywilnej "minął". Argumentacja była dość anegdotyczna, jak na merytoryczną rozmowę na podkomisji sejmowej – Pan Minister stwierdził, że na ćwiczeniach OC w latach 80' zawsze przyjeżdżała straż pożarna, zaś formacje tworzone w zakładach – nie, bo nie zawsze wiadomo czy były utworzone i jaki był ich realny stan. Z tego powstał wniosek, że formacje nie są potrzebne. 

Należy wyjaśnić tu kilka kwestii. 

Po pierwsze, istniały dwa rodzaje formacji OC - zakładowe oraz terenowe. Zakładowe tworzono w zakładach pracy w celu ochrony tychże zakładów. Terenowe tworzono na podstawie między innymi wspomnianych przedsiębiorstw komunalnych, ich zadaniem było udzielanie pomocy ludności cywilnej. Zakładowe formacje opcjonalnie mogły być skierowane do pomocy ludności cywilnej, na wniosek właściwego terenowo szefa OC. Formacje zakładowe oraz terenowe ćwiczyły oddzielnie. Nic więc dziwnego, że formacje zakładowe nie brały udziału w ćwiczeniach terenowych formacji.

Po drugie, nawet gdyby Minister Leśniakiewicz miał na myśli jakąś formację terenową – to jej niestawienie się do ćwiczeń byłoby poważnym niedopełnieniem obowiązków komendanta lub szefa OC przedsiębiorstwa/organizacji, wymagającym wyjaśnienia oraz przeprowadzenia kontroli, być może kary.

Po trzecie, nie dopełnienie obowiązków nie jest uzasadnieniem dla likwidacji samej instytucji formacji OC. Jeżeli na froncie przegrywa jedna dywizja lub brygada, to nie likwidujemy z automatu wszystkich dywizji i brygad – niestety autorzy ustawy z MSWiA myślą odwrotnie, co dziwi, albowiem są to dawni oficerowie straży pożarnej, która przecież zgodnie z Artykułem 1 Ustawy o Państwowej Straży Pożarnej sama jest... formacją. Zgodnie z tą logiką należy się więc spodziewać likwidacji wszystkich jednostek ratowniczo-gaśniczych PSP, w razie gdyby w którejś z nich nie dopełniono obowiązków. Zamiast tego niech powstaną podmioty ratowniczo-gaśnicze, w których nie wiadomo kto będzie dowódcą, nie wiadomo komu będą podlegać strażacy, nie wiadomo jak będą zorganizowane dyżury, nie wiadomo kto i nie wiadomo co będzie miał robić podczas wyjazdu alarmowego. 

Formacja to struktura operacyjna. Akcje ratownicze i pomocowe nie mogą być realizowane na zasadzie pospolitego ruszenia - taka jest specyfika sytuacji kryzysowej, tylko zorganizowana struktura jest w stanie odpowiednio zareagować. Brak wiedzy byłego Szefa Obrony Cywilnej o znaczeniu formacji obrony cywilnej (sic!) będzie skutkował kompletnym chaosem w organizowaniu działań podmiotów ochrony ludności/obrony cywilnej oraz planowaniu zadań tychże na szczeblu organów ochrony ludności/OC.

Wymowne jest również to, że na drugim posiedzeniu podkomisji (22 października) do podmiotów ochrony ludności dodano Polski Związek Wędkarski. Wędkarze będą obowiązkowym podmiotem ochrony ludności, zaś samorządowe przedsiębiorstwa posiadające sprzęt niezbędny do ratowania ludzi lub odkażania – nie.

4. Zasoby ochrony ludności

Artykuł 33 Rozdziału 4 jest zdecydowanie ulubionym zapisem autora niniejszego tekstu.
Ustęp 1 brzmi następująco:

„Terytorialne organy ochrony ludności tworzą i utrzymują zasoby ochrony ludności, niezbędne do udzielania pomocy doraźnej i pomocy humanitarnej, w szczególności zapasy wody i środki do jej magazynowania, transportu i uzdatniania, zapasowe źródła energii i paliwa, odzież, zapasy żywności, środki sanitarne i higieniczne, produkty lecznicze i wyroby medyczne oraz stacjonarne i mobilne tymczasowe miejsca pobytu.”

Zapasy wody i środki do jej magazynowania. Można przeczytać raz jeszcze, aby posmakować.
Mimo, iż punkt 3 artykułu 38 w Rozdziale 5 mówi coś o wykazie zapasowych ujęć wody, to tutaj świadomość istnienia ujęć wody jak gdyby dematerializuje się. Studnie głębinowe najwyraźniej powinny być uwzględniane dla sportu, żeby urzędnicy mieli więcej pracy do wykonania, bo w praktyce z takiego wykazu nic nie wynika. Terytorialne organy ochrony ludności utrzymują zapasy wody i środki do jej magazynowania. Nie da się tego inaczej zinterpretować, niż jak budowę magazynów wody pitnej na potrzebę ludności cywilnej całego kraju.

To nie wszystko. Pracowników samorządów prosimy o wytrwałość. Otóż zapasy te mają być gromadzone na okres co najmniej 7 (słownie - siedmiu) dni. Tako rzecze punkt 3 artykułu 33.

A to tylko kwestia wody. Oraz żywności. Na siedem dni dla mieszkańców z całego obszaru odpowiedzialności. Wróćmy raz jeszcze do ustępu 1 – terytorialne organy ochrony ludności tworzą ponadto zapasowe źródła energii i paliwa. Jakie? Tego ustawa nie określa. To samo dotyczy odzieży. Widocznie, starostwa i gminy będą musiały pytać każdego mieszkańca o rozmiar odzieży, po to by zapewnić rezerwowe zestawy takowej. Darmowe ubrania dla obywateli – tego jeszcze nie było. Produkty lecznicze – tak samo. Jakie? W jakiej ilości? Wszystkie istniejące na świecie, na siedem dni? Czy tylko dla tej ludności, która potrzebuje tych leków? Ale jak to ustalić? I w jaki sposób szpitale mają być zabezpieczone w produkty lecznicze i wyroby medyczne? Ustawa tego nie określa. Standardowa praktyka, czyli szpitalne rezerwy środków medycznych, nie jest obecna w projekcie, to samorządy mają jakoś ustalić ile i jakich wyrobów medycznych ma być.

Może gdyby istniały sanitarno-medyczne formacje obrony cywilnej, których możliwości operacyjne można byłoby oszacować i wytyczyć niezbędną ilość zasobów – samorządy mogłyby w ramach koordynacji i współpracy z podmiotem utrzymującym taką FOC nabyć określoną przez podmiot ilość środków medycznych. Ale projekt Ustawy nie przewiduje czegoś takiego jak „formacja obrony cywilnej”. To samo dotyczy reszty kategorii zasobów.

Wnioski:

Można sformułować w postaci anegdoty. W ramach konsultacji społecznych ministerstwu złożono uwagę, zawierającą propozycję stworzenia w postaci oddzielnego rozporządzenia – odpowiedniej metodyki określania ilości tych zasobów oraz ich przydziału. Oraz merytoryczną krytykę absurdalnego przepisu o magazynowaniu wody, wraz z propozycją zmiany sformułowania na „ujęcia wód podziemnych”.

Uwagę zignorowano.

AKTUALIZACJA: 18 października 2024 r. na posiedzeniu podkomisji sejmowej, Pan Minister Wiesław Leśniakiewicz odpowiadając na podobne zarzuty - jak te zawarte powyżej - wyjaśnił, iż projektodawcy chodziło tak naprawdę o zapewnienie dostępności do wskazanych kategorii zasobów, tak więc przechowywanie danych zapasów może być zrealizowane na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego, mówiąc prościej hurtownie na podstawie umowy mogą przechowywać ubrania oraz żywność, zobowiązując się do wydawania tych zapasów organom ochrony ludności. 

Nadal jednak powstaje szereg pytań. Mianowicie, ustęp 3 tego artykułu zobowiązuje organa ochrony ludności do zapewniania tego dostępu w trakcie 7 dni, przy czym na podkomisji była mowa o zmniejszeniu tego okresu do 3 dni, więc prawdopodobnie ten okres ulegnie zmianie. Pytanie jednak - co robić, gdy na terenie gminy lub miasta nie ma hurtowni lub sklepów zapewniających dostęp do żywności w trakcie 3 (lub nadal 7) dób? Będą jednak tworzone własne, samorządowe magazyny? Kolejne pytanie, zresztą już znane - na ile osób samorządy powinny szacować zapas odzieży? Jaka to ma być odzież? I skąd samorząd ma wiedzieć, że taką umowę może zawrzeć z podmiotem zewnętrznym? Czy powinna być wyznaczona osoba z całodobowym dostępem do zasobów? Osoba odpowiedzialna za utrzymanie tych zasobów? Jaka będzie odpowiedzialność dla podmiotu zewnętrznego, jeżeli np. bardziej będzie mu się opłacało wyprzedanie całości swoich zasobów z powodu, dajmy na to, problemów finansowych?

Sam "outsourcing" nie jest złym pomysłem. Jednakże nie da się zrealizować tego mechanizmu w każdej jednostce samorządu terytorialnego, więc poszczególne samorządy nadal będą zmuszone do tworzenia własnych magazynów. Nawet w koncepcji "outsourcingu" niezbędne są odpowiednie wytyczne, określające co, w jakiej ilości, w jaki sposób i na jakich zasadach powinno być przechowywane. Takie rozwiązanie w postaci rozporządzenia zostało zaproponowane przez jednego z parlamentarzystów na podkomisji. Propozycję utworzenia wytycznych oczywiście odrzucono.

Ostatecznie powstaje zasadnicze pytanie, czy nie lepszym rozwiązaniem byłoby stworzenie rezerw regionalnych, utrzymywanych przez wojewodów dla oszacowanej średniej ilości osób poszkodowanych w klęskach żywiołowych? Zwalanie tego zadania na samorządy, nie określając obowiązków w szczegółach - to niezbyt praktyczny i racjonalny pomysł.

5. Planowanie w ochronie ludności i obronie cywilnej

Uwagi w kwestii planowania OL i OC są drobne. Tak oto, Artykuł 38 zobowiązuje organy ochrony ludności do zawierania w planach zarządzania kryzysowego wykazy źródeł energii. Projektodawca nie mówi, o jakiej energii mowa, i o jakich źródłach. Co ciekawe, obwiązek ten dotyczy również RCB. Prawdopodobnie, resort spraw wewnętrznych i administracji chce wiedzieć gdzie i ile gniazdek znajduje się w biurze na Alejach Ujazdowskich 5.

Poza tym uwagi w kwestii planowania OL i OC są drobne z tego względu, iż zbytnio nie ma co komentować. Większość Rozdziału 5 projektu Ustawy poświęcono ewakuacji oraz ochronie dóbr kultury. Rzeczy takie, jak plan ukrycia ludności (aby organy wiedziały ile osób mogą ukryć i gdzie, aby skorygować to z planami ewakuacji) lub plan działań ratowniczych w sytuacji wystąpienia masowych zniszczeń, z rejonami ześrodkowania sił ratowniczych i innymi dziwnymi szczegółami – najwyraźniej uznano za nieistotne, lub pominięto nieświadomie. Samorządy będą więc musiały samodzielnie się dowiedzieć (nie wiadomo skąd) w jaki sposób należy przygotować swój obszar odpowiedzialności do reagowania na skutki uderzeń bronią masowego rażenia. Nie wiadomo, czy taka wiedza zostanie przekazana w ramach szkoleń, albowiem ustawa nie wprowadza żadnych obowiązków w zakresie planowania działań ratowniczych (stąd też nie ma obowiązku uwzględniania takich aspektów w programach szkoleniowych). Cieszy to, że przynajmniej dobra kultury ocaleją – bo plany ochrony takowych są o dziwo bardzo szczegółowo opisane. Świadczy to o wysokiej kulturze mentalno-duchowej panującej w resorcie spraw wewnętrznych, albowiem wartość dóbr kultury pracownicy resortu stawiają wyżej niż wartość życia ludzkiego.

6. Szkolenia, ćwiczenia i edukacja z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej

Niniejszy rozdział w Art.50 wytycza Akademii Pożarniczej rolę ekskluzywnego ośrodka szkoleniowego dla ministrów, sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, szefów urzędów centralnych oraz wojewodów, marszałków województw i starostów.
Dany zbiór składa się co najmniej z ponad 500 osób, a ponadto również zastępców wymienionych osób, albowiem zastępcy również zobowiązani będą do wykonywania zadań z zakresu OL/OC. Ponadto, szkolenia tego typu powinny być prowadzone regularnie. Jest to duża ilość osób, wobec czego powstaje pytanie – czy Akademia Pożarnicza jest w stanie przyjąć tak dużą ilość osób bez rozbudowy zdolności.

Kolejną kwestią jest brak jakiejkolwiek koncepcji w zakresie masowej edukacji obywateli. Zapisy ustawy (zawarte również w innych rozdziałach) nakładają obowiązek planowania edukacji przez organy ochrony ludności, na czele z Ministrem spraw wewnętrznych i administracji. Jednakże zapisy te mają dość ogólnikową formę. Dla porównania, Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP zawierała w artykułach 168-173 szczegółowy opis tego, w jaki sposób organy administracji publicznej mają realizować masową edukację. Artykuł 171 wprowadzał nawet obowiązek określania w drodze rozporządzenia odpowiednich zasad, wymiaru oraz sposobu organizowania masowych szkoleń ludności. Istniała więc pewna koncepcja masowej edukacji.

Należy zaznaczyć, że masowa edukacja obywateli to niezbędny element każdego systemu obrony cywilnej. Albowiem to od wiedzy jednostki zależy zdolność do jej przetrwania. Nie da się zbudować społecznej odporności, o której mówi ustawa, bez powszechnej edukacji obywateli każdego wieku i każdej grupy społecznej.

Wnioski:

Rozdział poświęcony edukacji należałoby poszerzyć o dodatkowe zapisy, bardziej szczegółowo określając zadania i kompetencje organów ochrony ludności w zakresie edukacji. Odpowiednim rozwiązaniem byłoby wdrożenie programu edukacji masowej, opierającego się na rozporządzeniu ministra właściwego ds. wewnętrznych i administracji.

Szkolenia dla ministrów, sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, szefów urzędów centralnych oraz wojewodów, marszałków województw i starostów należałoby oprzeć na równomiernym rozłożeniu szkoleń pomiędzy uczelniami służb państwowych podlegającymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub ministrowi właściwemu do spraw obrony narodowej. Przykładowo, uczelnie takie jak Wojskowa Akademia Techniczna oraz Akademia Sztuki Wojennej posiadają odpowiedni potencjał w zakresie tego typu szkoleń.

7. Realizacja zadań ochrony ludności

Rozdział ten poświęcono realizacji zadań ochrony ludności. Rozdział zobowiązuje szefów organów OL/OC do kierowania i koordynowania realizacji zadań OL/OC przez podmioty, umożliwia wydawanie przez nich zaleceń w danym zakresie, umożliwia organizowanie współpracy pomiędzy podmiotami OL/OC. Szczegółowo opisano nawet kontrolę realizacji zadań.

Zapomniano niestety o najważniejszym. O samych zadaniach i sposobie ich przydzielania. No bo jak nie ma formacji obrony cywilnej, a są abstrakcyjne podmioty, to jak można im wyznaczyć jakiekolwiek zadania?

Samorządy coś tam mają kontrolować, nadzorować, koordynować, ale tak w sumie nie do końca wiadomo co.

8. Wykrywanie, alarmowanie, łączność

Brak uwag. Wdrożenie kompleksowego systemu łączności kryzysowej dla organów administracji publicznej to dobra wiadomość, na którą czekano od lat.

9. Obiekty zbiorowej ochrony. Schrony dla łosi, jeleni, sarn, dzików, borsuków...

Wpierw warto zaznaczyć, że wprowadzenie danego rozdziału do ustawy należy uznać za dobrą nowość. Brak jakichkolwiek zapisów dotyczących budowli ochronnych w Ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP, doprowadził do zaniku w Polsce cywilnego budownictwa ochronnego oraz samych budowli ochronnych na okres ponad dwóch dekad. Taki stan prawny umożliwił ówczesnemu premierowi (Leszek Miller) usunięcie zapisów nakładających na szefów OC obowiązek utrzymania oraz budowy nowych schronów i ukryć (Dz.U. 2002 nr 96 poz. 850).

Umocowanie budownictwa ochronnego na poziomie ustawy zabezpiecza na przyszłość istnienie budowli ochronnych, chroniąc je przed tak skrajnie nieracjonalnymi (wręcz niebezpiecznymi) decyzjami, jak ta z 2002 r.

Jednakże zapisy artykułu zawierają wiele nieracjonalnych rozwiązań.

Artykuł 90 określa pojemność budowli ochronnych na obszarze odpowiedzialności organów ochrony ludności. Dochodzi tu do kuriozalnej sytuacji – w miastach przewiduje się minimalną pojemność budowli ochronnych tylko dla 25% populacji, podczas gdy poza granicami administracyjnymi miast – dla 15%.

Oznacza to, że dla miast świadomie zmniejsza się docelową pojemność schronów i ukryć. Dochodząc do wskaźnika zaledwie 25%, samorządy mogą sobie „odpuścić” dalsze zwiększanie zasobu budowli ochronnych.
Zaś dla ośrodków pozamiejskich – wprowadza się obowiązek posiadania budowli ochronnych pozwalających na ukrycie 15% populacji. Tylko i aż. Dla niektórych gmin może być to zadanie wręcz niewykonalne – zwyczajnie z braku odpowiedniej zabudowy, istniejącej bądź planowanej w przyszłości. To samo zresztą dotyczy wielu miast – są w Polsce miasta, które pod względem zabudowy bardziej przypominają wieś. Oznacza to, że niektóre samorządy będą zmuszone do wykonywania wolnostojących budowli ochronnych, drogich pod względem realizacji oraz utrzymania. Co jednak najważniejsze, w wielu przypadkach ich tworzenie będzie najzwyczajniej na świecie pozbawione jakiegokolwiek sensu – nie każde miasto i nie każda wieś zagrożone są atakiem konwencjonalnym, bądź jądrowym. Dla większości polskich miast i wsi główne zagrożenie stanowi opad promieniotwórczy. Ochrona przed takowym w przypadku większości gospodarstw domowych będzie wymagała samodzielnego przygotowania miejsc ukrycia, które swoją drogą nie wymagają zbyt dużych nakładów przy tworzeniu.
Zagrożenie ostrzałami konwencjonalnymi oraz uderzeniami bronią masowego rażenia koreluje z poszczególnymi obszarami o poszczególnych cechach. Są to głównie obszary przygraniczne we Wschodniej Polsce oraz duże aglomeracje miejsko-przemysłowe; a także miasta i wsie położone obok jednostek wojskowych i obiektów infrastruktury krytycznej. Niektóre obszary pozamiejskie mogą wymagać wręcz większej pojemności budowli ochronnych, z uwagi na obecność potencjalnych celów uderzeń jądrowych w pobliżu.

Pojemność budowli ochronnych nie może zależeć od rodzaju miejscowości. Taka logika skutkuje nieracjonalną alokacją budowli ochronnych, oraz nieracjonalnym wydawaniem środków finansowych.

Artykuły 83, 86, 87 oraz 88 tworzą uwarunkowania formalno-prawne, w ramach których potwierdzenie właściwości ochronnych schronu lub ukrycia – odbywa się przy odbiorze gotowego obiektu. Jest to rozwiązanie o tyle fatalne, że w razie zaistnienia błędów w projekcie budowli ochronnej, organ ochrony ludności nie będzie mógł zobowiązać projektanta do usunięcia takowych przed rozpoczęciem prac budowlanych.

Oznacza to, że dzięki ustawie możliwe będzie budowanie wadliwych schronów, zaś stwierdzenie ich wadliwości będzie możliwe dopiero w trakcie odbioru już gotowego obiektu.

Aby to wyjaśnić, przejdźmy do przykładu.

Deweloper realizuje osiedle ze schronami, ale niedoświadczony projektant źle zaprojektował schrony, wprowadzając, dajmy na to, instalację kanalizacyjną z mieszkań do pomieszczeń schronu. Osiedle wybudowano, administracja samorządowa dokonuje odbioru, lecz nagle okazuje się, że te schrony nie mogą być zakwalifikowane jako budowle ochronne. Samorząd nie ma prawa na wydanie zgody zezwalającej na przebywanie ludzi w niebezpiecznej budowli ochronnej. Zaś likwidacja wad, czyli usunięcie rur kanalizacyjnych – wymagałoby rozkucia ścian, sufitów, być może odkopania kondygnacji podziemnej. Deweloper z przyczyn finansowych rezygnuje z tych przedsięwzięć, organ nie kwalifikuje tych schronów jako budowli ochronnych i planuje dla mieszkańców ewakuację lub po prostu kwalifikuje te schrony jako MDS, tym razem legalnie skazując mieszkańców na niebezpieczny schron.

Tej sytuacji można było przecież uniknąć, gdyby samorządowy organ ochrony ludności na etapie uzgodnienia pozwolenia na budowę wykryłby wadliwe rozwiązanie.

Artykuł 95 zasługuje na szczególną uwagę. Jest zarówno bardzo dobrym i jednocześnie fatalnym rozwiązaniem. Zdecydowanie cieszy ustawowe zobowiązanie samorządów do wykonywania stacji oraz tuneli metra i tramwaju jako budowli ochronnej. Albowiem przystosowanie budowanych stacji i tuneli na schron pozwala stosunkowo tanim kosztem zapewnić bezpieczne miejsce dla bardzo dużej ilości osób.

Mowa jednakże o budowanych stacjach i tunelach. Przystosowanie na schron lub ukrycie tych istniejących, w większości przypadków możliwe jest tylko ogromnym kosztem – zarówno finansowym, jak również logistycznym (takie prace wymagają zatrzymania ruchu na długi okres). Artykuł ten sformułowano w taki sposób, że nie do końca wiadomo, czy mowa tylko o tych powstających, czy już istniejących obiektach.

Ponadto, artykuł sformułowany jest również w taki sposób, że wymaga przystosowania na budowlę ochronną… dosłownie wszystkich istniejących tuneli oraz stacji wykorzystywanych do celów transportowych. Mówimy więc o wszystkich tunelach samochodowych i kolejowych w całym kraju. Również takich, które zlokalizowane są poza miastami, np. w górach. Ustawa zobowiązuje więc do budowania schronów przeznaczonych dla nikogo, ulokowanych zdala od zamieszkałych przez ludzi obszarów. Czyżby więc resort spraw wewnętrznych myślał o ochronie dzikich zwierząt?Poza tym, przystosowanie wielu tuneli samochodowych zwyczajnie nie jest racjonalne z operacyjnego punktu widzenia (utrudnienia dla ruchu samochodowego, w tym wojskowego).

Wnioski:

Docelowa pojemność budowli ochronnych, a więc również ich ilość – powinna być określana na podstawie analizy zagrożeń oraz ryzyka dla obszaru gminy i powiatu. Taką analizę zagrożeń militarnych powinno przeprowadzać województwo w uzgodnieniu z RCB oraz SG WP, określając w ten sposób obszary objęte masowym budownictwem ochronnym. Dla gmin i powiatów leżących poza danymi obszarami należy zaś przyjąć założenie, że w każdym powstającym budynku użyteczności publicznej planowane jest ukrycie zabezpieczające co najmniej przed opadem promieniotwórczym.

Weryfikacja właściwości ochronnych budowanych schronów i ukryć powinna odbywać się na etapie kontroli dokumentacji projektowej, w ramach przyjętej w prawie budowlanym logiki projektowania i realizacji obiektów budowlanych.
W przypadku podziemnych obiektów transportowych, należy ograniczyć się przystosowaniem na budowlę ochronną wyłącznie metra oraz tramwaju. Możliwość przystosowania na budowlę ochronną podziemnych tuneli kolejowych, położonych na obszarze miast – należy uzgadniać ze Sztabem Generalnym WP.

10. Wreszcie sama obrona cywilna, czyli klęska ostateczna

Regulujący obronę cywilną Rozdział 10 powoduje największe zdumienie. Po zapoznaniu się z treścią jego zapisów pojawia się wątpliwość, czy ta obrona cywilna w ogóle będzie gdziekolwiek poza papierem.

Zacznijmy od Artykułu 122:

„W czasie trwania stanu wojennego i w czasie wojny, w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia, a także dóbr kultury przed zagrożeniami Szef Obrony Cywilnej, na wniosek wojewody, może zarządzić ewakuację ludności zamieszkującej wskazany obszar, w szczególności strefę bezpośrednich działań wojennych”

Zwróćmy uwagę na sformułowanie: „w czasie trwania stanu wojennego i w czasie wojny”.

Ewakuacja – obok ukrycia ludności podstawowy sposób ochrony ludności. Przedsięwzięcie niezmiernie skomplikowane, wymagające zastosowania sporych zasobów ludzkich, technicznych i infrastrukturalnych, oraz… czasu.

Ewakuacja jest czasochłonnym przedsięwzięciem. W socjalistycznych państwach, w warunkach całkowitego upaństwowienia środków transportu oraz komunikacji zbiorowej – szacowany czas ewakuacji miast miał wynosić 48 godzin. Co oczywiste – ewakuacja miała odbywać się zawczasu. Przewidywano uruchomienie procedur obrony cywilnej jeszcze w czasie pokoju, aby zdążyć z przygotowaniem do ewakuacji oraz z samym wyprowadzeniem ludności z miast. Obecnie proponowana ustawa przewiduje, że przedsięwzięcia ewakuacji mogą rozpocząć się tylko po ogłoszeniu stanu wojennego lub wybuchu wojny.

Co jeśli stan wojny nie zostanie ogłoszony na kilka dni przed wybuchem konfliktu zbrojnego?
A należałoby zakładać, że tak właśnie z przyczyn politycznych może się stać.

Efektywność ewakuacji zależy od czasu rozpoczęcia takowej. Im później rozpoczyna się ewakuacja, tym trudniej przebiega, i tym większe jest ryzyko strat wśród ludności cywilnej. Stąd też wątpliwym rozwiązaniem jest ograniczanie przedsięwzięć ewakuacyjnych wyłącznie do czasu wojny oraz klęski żywiołowej (o czym mówi również Artykuł 39).

Artykuł 124 ustala zadania obrony cywilnej w oparciu o Art. 62 I Protokołu dodatkowego do konwencji Genewskich – jednakże wyłącznie dla organów obrony cywilnej. Podmioty nie zostały tu uwzględnione, tak więc tak samo jak w przypadku Rozdziału 3 – mamy do czynienia z brakiem jasnych zasad przydziału zadań, zadania te, zrzucone na plecy organów – wiszą w powietrzu i nie korelują z podmiotami ochrony ludności. Znów samorząd powinien domyśleć się, co i jak powinien robić, aby spełnić obowiązki zawarte w proponowanej ustawie.

Artykuł 125 jest jednym z najbardziej problematycznych w projekcie. Artykuł ten tworzy tzw. „korpus obrony cywilnej”, który ma składać się z osób: które posiadają przydział mobilizacyjny do OC, które zaciągnęły się do OC jako ochotnik, a także funkcjonariuszy PSP oraz osób będących w krajowej rezerwie obrony cywilnej, czyli emerytowanych funkcjonariuszy i oficerów służb i sił zbrojnych.
Co do samej zasady doboru personelu – brak uwag. Problem tkwi w zasadach organizacji Korpusu.
Można zapisać, że taki korpus się tworzy, i że Minister właściwy do spraw wewnętrznych takowym zarządza. Pytanie tylko po co ów Korpus powstaje i po co minister ma nim zarządzać? W danym przypadku problem jest ten sam, co w przypadku podmiotów ochrony ludności – powołać jednostkę to co innego, niż powołać jednostkę w celu wykonywania jakichś zadań.

Ciężko wyzbyć się wrażenia, że projektodawca inercyjnie próbował kopiować logikę rozwiązań prawnych z Ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, jednakże nie rozumiejąc jakiemu celowi ta logika służyła. Rozdział 2 Działu IV Ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej określał zasady odbywania służby w obronie cywilnej w oparciu o istniejącą wówczas koncepcję tworzenia sił obrony cywilnej. O ile na poziomie lokalnym (miasta, gminy, przedsiębiorstwa) przewidywano tworzenie formacji obrony cywilnej, o tyle na poziomie krajowym przewidywano tworzenie Oddziałów Obrony Cywilnej, które stanowić miały wsparcie dla dużych aglomeracji miejsko-przemysłowych bezpośrednio zaatakowanych bronią masowego rażenia (ze skutkami użycia której miejscowości nie były w stanie poradzić sobie własnymi siłami). Taka zasada hierarchii sił OC w postaci podziału na lokalny oraz centralny szczebel – istniała w latach Zimnej Wojny w większości państw NATO oraz Układu Warszawskiego. Polska nie była wyjątkiem, dlatego zapisy w Ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP stanowiły podstawę dla tej hierarchii – na poziomie lokalnym tworzono Formacje Obrony Cywilnej z pracowników organów administracji oraz przedsiębiorstw, zaś na poziomie centralnym w Wojskach Wewnętrznych MSW, Zawodowej Straży Pożarnej oraz Ochotniczych Hufcach Pracy tworzono zmilitaryzowane (ale nie przeznaczone do walki) Oddziały Obrony Cywilnej, służbę w których regulowały odpowiednie przepisy.

Obecnie te przepisy w zmienionym kształcie najwyraźniej przewędrowały do projektu Ustawy o ochronie ludności, co prawda bez żadnego pomysłu nad sobą (nie służąc żadnemu celowi). Podstawowe pytanie – po co powstaje Korpus Obrony Cywilnej? Jakie zadania ma wykonywać? O ile Państwowa Straż Pożarna posiada komendantów powiatowych, miejskich oraz wojewódzkich, z Głównym na czele – o tyle w przypadku pozostałych elementów Korpusu powstaje pytanie komu mają podlegać ochotnicy, osoby posiadające przydział mobilizacyjny OC lub będące w Krajowej Rezerwie Obrony Cywilnej? Kto i w jakiej postaci ma kierować ich do działań, i na czym działania te mają polegać?

W obecnej postaci Korpus Obrony Cywilnej wraz z podmiotami ochrony ludności/obrony cywilnej bardziej przypomina pospolite ruszenie. Taki jest skutek braku odpowiedniej koncepcji organizacji sił ratowniczych, a więc odpowiednich formacji – posiadających zadania, struktury oraz hierarchię. MSWiA wie, że istnieje spory zasób ludzi, którzy mogą wspomóc obronę cywilną – ale nie wie jak ten potencjał wykorzystać.

Artykuł 138 stwierdza, iż:

„Po wprowadzeniu stanu wojennego lub w czasie wojny Szef Obrony Cywilnej może zarządzić mobilizację personelu obrony cywilnej”.

W tym artykule projektodawca znów popełnia ten sam błąd, co w przypadku ewakuacji. Oczywiście ten zarzut miałby sens, gdyby projektodawca uwzględnił, że służba w obronie cywilnej powinna opierać się na odpowiednich formacjach. Jeśli jednak takowych formacji nie ma, to po co martwić się tym, że mobilizacja tych formacji może być ogłoszona dopiero po wprowadzeniu stanu wojennego i dopiero w czasie wojny? Jeśli formacje nie istnieją, to nie będą miały spowodowanych absurdalnymi przepisami problemów z rozwinięciem mobilizacyjnym! Problem z głowy.

Do największego kuriozum dochodzi w Artykule 146:

„Zasoby obrony cywilnej mogą zostać przeznaczone w ramach świadczeń rzeczowych na czas mobilizacji i czas wojny, jeśli potrzeby Sił Zbrojnych nie mogą być w inny sposób zaspokojone”

Czyli jeżeli wojsku czegoś zabraknie, to można poświęcić życie oraz zdrowie cywili?

Zabrakło schronu dla stanowiska dowodzenia brygady? Proszę, oto schron cywilny. Zabrakło maszyn inżynieryjnych? Proszę wziąć sobie z podmiotów OC, cywile wykopią się z zagruzowanych schronów widelcami. Brak paliwa? Transportu? Wojsko może wszystko pozyskać.

Najwyraźniej tak chciało Ministerstwo Obrony Cywilnej, dążąc do ułatwienia realizacji swoich zadań. W pierwszej wersji projektu ustawy (z 14 czerwca) zasoby OC nie podlegały pod wojskowe świadczenia. Po konsultacjach międzyresortowych MSWiA najwyżej uległo nieracjonalnym, pod względem bezpieczeństwa cywili, żądaniom resortu obrony narodowej.

Co najważniejsze – taki zapis pozwala traktować zasoby OC jako środki podwójnego przeznaczenia – a więc legalizuje ataki potencjalnego nieprzyjaciela na zasoby obrony cywilnej. Gratulacje dla MON i MSWiA.

Wnioski:

Ewakuacja ludności oraz mobilizacja sił OC możliwa jest wyłącznie po ogłoszeniu stanu wojennego, stanu klęski żywiołowej lub w czasie wojny. W czasie podwyższenia stanu gotowości obronnej państwa – nie.

Jest to jedno z największych naruszeń niepisanych, lecz powszechnie uznawanych (bo oczywistych) zasad organizowania obrony cywilnej. W ustawie należy umożliwić wszczynanie procedur i przedsięwzięć ewakuacji poza stanem wojennym, klęski żywiołowej, albo wojny (przynajmniej dobrowolnej ewakuacji, jeśli ustawodawca nie zechce zawrzeć w Ustawie odpowiednich ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela wynikających z ewakuacji). Tym samym powinien być objęty Korpus Obrony Cywilnej.

Ponadto, należałoby przewidzieć odpowiednią formę pełnienia służby w obronie cywilnej. Oczywistym rozwiązaniem jest przywrócenie formacji oraz oddziałów obrony cywilnej, przy czym oddziały należałoby zorganizować w formie jednostek ratownictwa inżynieryjnego, które jest absolutnie niezbędnym elementem obrony cywilnej, a które obecnie w Polsce nie istnieje i utworzenie którego nie zostało przewidziane w projekcie Ustawy (co również należy uznać za mankament). W idealnym rozwiązaniu, Oddziały Obrony Cywilnej należałoby podporządkować centralnemu organowi ochrony ludności w postaci całkowicie nowej formacji mundurowej (istnieją niebezpodstawne obawy związane z poziomem kompetencji Państwowej Straży Pożarnej w dziedzinie obrony cywilnej, obawy te mogłoby złagodzić wyłącznie podporządkowanie całej PSP centralnemu organowi ochrony ludności, co raczej nie jest mile widzianym w KG PSP pomysłem).

Zaś zasoby obrony cywilnej w czasie wojny pod żadnym pozorem nie mogą być przekazywane na potrzeby sił zbrojnych. Albowiem nie tylko zachęca to nieprzyjaciela do atakowania zasobów obrony cywilnej, lecz wprost legalizuje takie zachowanie.

11. Finansowanie ochrony ludności

Oczywiście poza fatalnymi w skutkach błędnymi rozwiązaniami, projekt Ustawy zawiera rozsądne i wręcz dobre rozwiązania. Ustawowe wprowadzenie stałego poziomu finansowania ochrony ludności/obrony cywilnej jest tym, czego zabrakło w poprzednim systemie OC. Utworzenie Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej pozwala na definiowanie celów.

Problem jednak leży w tym, co opisaliśmy w pierwszym rozdziale. Skąd możemy mieć pewność, że środki będą wydatkowane racjonalnie, a nie w sposób dogadzający tylko jakiejś jednej, poszczególnej instytucji? Wprowadzenie definicyjnie rozmytej „ochrony ludności” z nieprecyzyjnym ogólnikowym zbiorem zadań wprowadza niejasne zasady alokacji środków finansowych. Powstaje więc proste pytanie – czy przypadkiem Państwowa Straż Pożarna, cierpiąca na problemy z finansowaniem w ramach już obecnie istniejącego KSRG – nie chce poprzez Ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej zwyczajnie pozyskać dodatkowych środków na finansowanie własnych potrzeb?

Rozdziały 12 oraz 13

Brak uwag.

PODSUMOWANIE

Dążenie władzy do wprowadzenia ustawy umożliwiającej budowę obrony cywilnej należy ocenić pozytywnie.

Jednakże realizację tych dążeń należy ocenić zdecydowanie bardzo źle.

Ciężko cokolwiek bezpośrednio zarzucić nieszczęsnym strażakom i chemikom wojskowym, piszącym tą ustawę – albowiem to nie są ludzie z obrony cywilnej i od obrony cywilnej.
Strategiczny błąd Państwa Polskiego został popełniony w 2000 roku, gdy likwidując Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności zaprzepaszczono ukształtowane przez kilka dekad doświadczone kadry. Obrona cywilna – gdybyśmy mieli odpowiedzieć czym jest z punktu widzenia ludzkiej wiedzy – stanowiła kiedyś część tzw. nauk wojskowych. To w Akademii Sztabu Generalnego w Rembertowie oraz na kursach oficerskich obrony cywilnej w ZSRR kształcono oficerów, zarządzających obroną cywilną oraz programujących takową.

Natomiast w Polsce straż pożarna nigdy nie zajmowała się problematyką obrony cywilnej w skali całego kraju. A gdy taki obowiązek na nią narzucono – nadal nie posiadała takiej wiedzy, by takim systemem skutecznie zarządzać. Wraz ze strąceniem Szefa OCK do poziomu Komendanta Głównego PSP, problematykę OC na szczeblu rządu wyrzucono na margines. Świadomość rządzących elit w zakresie obrony cywilnej powoli spadała, zaś ośrodek mający dbać o takową – ani odpowiednich kompetencji prawnych, ani odpowiedniej wiedzy nie posiadał. Więc przez jakiś czas (20 lat) jakoś to istniało, inercyjnie, opierając się na komunistycznym prawie. W trakcie tych dwóch dekad całkowicie utracono stare kadry, nowe zaś nie powstały, ponieważ straż pożarna nigdy nie weszła w specyficzną dziedzinę nauk wojskowych – mając na głowie ważniejsze sprawy z zakresu swych codziennych obowiązków.

Efekty takiego stanu rzeczy widzimy dziś w postaci projektu Ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Niektóre błędy projektodawcy są po prostu horrendalne.

Ta ustawa oczywiście umożliwi w bliższej perspektywie czasowej budowę np. schronów i ukryć oraz odbudowę tych istniejących, ale niestety mankamentów będzie więcej niż pożytku. Pytanie więc czy wejście w życie takiej ustawy ma jakikolwiek sens. Ustanowienie systemu opartego na takich rozwiązaniach prawnych oznaczałoby paraliż obrony cywilnej. Istnienie papierowych podmiotów ochrony ludności oraz nielicznych, a w dodatku źle zaprojektowanych schronów wraz z ewakuacją rozpoczynaną dopiero w chwili gdy spadną pierwsze bomby – stanowiłoby iluzję bezpieczeństwa. Zaś wejście byle jakiej ustawy uspokoiłoby polityków oraz społeczeństwo na kolejnych kilkadziesiąt lat – więc jakiekolwiek zmiany w danej ustawie stałyby się de facto niemożliwe.

Nadzieja jest wyłącznie na krytykę i poprawki parlamentarzystów Sejmu.

Jest to moment historyczny, od którego zależy – czy Państwo Polskie w razie wojny będzie w stanie zapewnić realne bezpieczeństwo własnym obywatelom – czy zaledwie iluzję bezpieczeństwa.

Warszawa, 24 września 2024 r.

Prezes Stowarzyszenia na rzecz rozwoju i historii obrony cywilnej
Filipowicz Mikołaj

(tekst powstał przy wsparciu merytorycznym Stowarzyszenia Instytut Budownictwa Ochronnego)

Jakiej obrony cywilnej potrzebuje Polska?

Wstęp

W ostatnich dniach coraz częściej w mediach i na portalach społecznościowych omawiany jest brak obrony cywilnej. Co prawda rozgłos tematyki OC ma sporą skalę już od chwili rozpoczęcia rosyjskiej agresji na Ukrainie, jednakże w ostatnich dniach aktywność debaty publicznej wokół OC znacząco wzrosła. Zapewne ma to związek między innymi z rozpoczęciem prac nad nową ustawą, która to miałaby wreszcie uregulować działanie obrony cywilnej w Polsce oraz wypełnić lukę prawną zaistniałą wraz z wprowadzeniem Ustawy o obronie Ojczyzny.

Oczywiście nie może nie cieszyć ów fakt, że MSWiA wreszcie zabrało się na poważnie za odtwarzanie obrony cywilnej. Tym razem określono nawet w przybliżeniu datę zakończenia prac - koniec marca 2024. Czy jednak jesteśmy pewni, że cały problem obrony cywilnej w Polsce sprowadza się do braku podstaw prawnych? Przecież gdyby tak było, to wystarczyłoby przyjąć akt prawny, składający się z jednego zdania: "od dziś istnieje obrona cywilna". Oczywistym jest więc, że najistotniejsza w obecnej sytuacji jest zawartość proponowanej ustawy, a nie sam fakt tworzenia nowych regulacji. Albowiem problem OC w III Rzeczypospolitej wcale nie polega na jej tymczasowym braku - ten tymczasowy brak zaistniały w marcu 2022 r. to tylko apogeum niemocy państwa polskiego w zakresie obrony cywilnej z ostatnich dwóch dekad. Powiedzmy sobie szczerze - obrona cywilna nie istniała w Polsce już przed 2022 rokiem!

I nawet dziesięć lat wcześniej! 

To właśnie z 2012 roku pochodzi pierwszy raport Najwyższej Izby Kontroli analizujący stan OCK, który stwierdza, że: "Obrona cywilna w Polsce nie jest przygotowana do wykonywania żadnego ze swoich zadań". A przecież jest to rok 2012, istnieje jeszcze Ustawa o powszechnym obowiązku obrony wraz z jej działem IV stanowiącym podstawy obrony cywilnej. Tak więc podstawy prawne są. Ale obrony cywilnej nie ma. Dlaczego? Wydaje się, że zarówno opinia publiczna, jak również środowisko zawodowe (poza nielicznymi ekspertami) nie zadaje się tym pytaniem. A jest to przecież pytanie najważniejsze - bo jak wiemy, sam papier z literami nie zapewnia bezpieczeństwa. W ustawie można opisać czym jest obrona cywilna, określić jej zadania, wskazać podmioty odpowiedzialne za ich realizację, określić zasady i procedury finansowania... ale nie otrzymać sprawnego systemu obrony cywilnej. Bo zobowiązać kogoś - to jedno, a doprowadzić do tego by ten ktoś wykonał polecenie - to już coś zupełnie innego.

Władza wykonawcza istnieje po to, by wykonywać polecenia władzy ustawodawczej. Od tego jak ukształcimy tą władzę - będzie zależało to, czy władza ta będzie efektywnie wykonywała swoje obowiązki, czy też nie. Jeżeli nie zakupimy siłom zbrojnym odpowiedniego uzbrojenia, to te siły nie obronią państwa. Ponadto, jeśli zapewnimy uzbrojenie, ale nie utworzymy Sztabu Generalnego i Ministerstwa Obrony - to zamiast sił zbrojnych otrzymamy po prostu chaotyczny tłum z czołgami i karabinami. Taki tłum również nikogo nie obroni.

Przez ostanie 20 lat tak właśnie wyglądała obrona cywilna. Chaotyczny tłum urzędników w samorządach, którzy coś tam próbowali robić, ale najczęściej nie robili nic, mimo że była ustawa regulująca obronę cywilną. Co więc zawiodło?

W tym artykule spróbujemy ująć problemy współczesnej obrony cywilnej w III RP. Jednakże jego głównym zadaniem jest zaprezentowanie państwu postulowanych przez nas rozwiązań, które naszym zdaniem umożliwiłyby wyrugowanie błędów i problemów poprzedniego systemu OCK. Tak więc są to rozwiązania, mające ugruntować realny - a nie prowizoryczny system obrony cywilnej. Jako obywatele nie możemy pozwolić na to, by nowa ustawa była zaledwie "kosmetycznie" ulepszoną wersją poprzedniego - niesprawnego - systemu. Jest to również i w Twoim interesie, szanowny czytelniku i czytelniczko. Naszym zdaniem, postulowane tu rozwiązania powinny być ujęte w obecnie tworzonej ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej.

Przejdźmy do propozycji

1. Szczebel najwyższy - kierownictwo.

Przysłowie głosi: "Ryba psuje się od głowy". Sens przysłowia jest taki, że zepsucie w jakimś społeczeństwie lub instytucji zaczyna się od ludzi stojących na szczycie panującej w nim hierarchii. Jednak w przypadku OCK mieliśmy do czynienia nie tyle z jakimiś złymi ludźmi, lecz raczej ze złym sposobem zorganizowania pracy tych ludzi. Ryba psuje się od głowy - a co jeśli głowy są dwie, i nie wiadomo która głowa ma sterować? Albo jest jedna głowa, lecz... od innego ciała, zmartwiona własnymi sprawami.
To była aluzja, teraz konkrety: do 1997 roku najwyższe kierownictwo obrony cywilnej umieszczone było w Inspektoracie Obrony Cywilnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Powódź tysiąclecia ujawniła, że zorganizowana w ten sposób obrona cywilna nie radzi sobie z zagrożeniami w czasie pokoju. MON nie zdołało zreformować struktury i procedur OC w taki sposób, by takowa chroniła ludność również podczas klęsk żywiołowych. W rękach MON OC pozostała instytucją wyłącznie na czas wojny. Rozwiązaniem tego problemu było utworzenie w 1998 roku Urzędu Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności w MSWiA. Urząd ten podlegał bezpośrednio Ministrowi Spraw Wewnętrznych i to w jego gestii była pełnia władzy w zakresie obrony cywilnej. Jednakże z szerzej nieznanych przyczyn w 2000 roku urząd ten zlikwidowano, zaś wszystkie kompetencje przekazano Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej, mianując go jednocześnie Szefem Obrony Cywilnej Kraju. I tu należy wyjaśnić kilka istotnych kwestii.

Przy całym szacunku do straży pożarnej, z pełnym zrozumieniem tego, że obecnie nie jest to już wyłącznie instytucja gaśnicza, lecz również ratownicza, posiadająca doświadczenie w zakresie zarządzania kryzysowego - należy stwierdzić, że Komendant Główny PSP okazał się osobą nieodpowiednią do kierowania obroną cywilną w skali całego kraju. Wynikać to może z dwóch przyczyn:

- Po pierwsze, osoba ta będąc Komendantem Głównym PSP miała na sobie całą straż pożarną wraz z jej problemami. Jednocześnie była odpowiedzialna za straż pożarną, oraz za obronę cywilną. Obarczanie jednej osoby (nawet z małym departamentem pomocniczym) dwoma skomplikowanymi obowiązkami naraz - jest po prostu przeciążeniem tej osoby, przeciążeniem czasem oraz informacją. Decydenci którzy obarczyli Komendanta Głównego PSP zadaniami Szefa OCK, nie zdawali sobie sprawy z tego, że OC wymaga własnego kierownictwa, które nie byłoby obarczone innymi obowiązkami, a szczególnie obowiązkami które mogą mieć większe znaczenie niż zadania OC, wynikające z jakiejś hipotetycznej wojny która być może nigdy się nie wydarzy;

- Po drugie, strażak to strażak, zaś obrona cywilna to część szeroko rozumianej teorii prowadzenia działań zbrojnych. Obrona cywilna to wiedza wojskowa, i wiedza ta nigdy nie była i nie jest obecnie przyswajana zwykłym strażakom. Mówiąc prościej, jest to ogrom wiedzy który wymaga oddzielnego wykształcenia, innego niż wykształcenie oficera straży pożarnej. Oczywiście oficer PSP zawsze może ukończyć dodatkowe kursy/studia np. magisterskie z teorii obrony cywilnej. Jednak w trakcie wyznaczania Komendanta Głównego PSP nie wiadomo, kogo dokładnie i o jakiej wiedzy z zakresu OC "wylosuje" życie. A nawet jeśli będzie to osoba kompetentna - nie mamy gwarancji że starczy jej czasu na dogłębną realizacje zadań z zakresu OC.
- Po trzecie, Szef OCK to zaledwie Szef OCK. Jest to centralny organ administracji rządowej, nie posiadający upoważnienia do wydawania rozporządzeń. Tak więc najważniejsza osoba w systemie OCK tak naprawdę nie miała żadnej możliwości kierowania obroną cywilną - albowiem by mieć wpływ na jednostki administracji realizujące zadania z zakresu OC, należy wydać rozporządzenie, a tego Szef OCK nie mógł zrobić. Tylko minister, czyli szef MSWiA. Jakie były tego skutki mogliśmy przekonać się w 2018 roku. Wówczas Szef OCK przygotował Wytyczne w sprawie zasad postępowania z zasobami budownictwa ochronnego - był to przełomowy dokument, ponieważ od 2002 roku jednostki samorządu terytorialnego były zwolnione nie tylko z obowiązku budowania nowych schronów i ukryć, ale nawet z obowiązku prowadzenia ewidencji już istniejących budowli ochronnych. Zaś od 2004 w Polsce przestały obowiązywać wytyczne definiujące czym w ogóle jest schron. Wytyczne Szefa OCK miały to zmienić, to była deska ratunkowa dla schronów. Niestety - ten dokument nie był rozporządzeniem, a więc nie miał mocy prawnej zdolnej zobowiązać do czegokolwiek samorządy. Każdy samorząd mógł zastosować dane wytyczne tylko wedle własnego uznania.

Połączenie stanowiska "głównego kierownika OC" ze stanowiskiem "głównego strażaka" to tylko pierwsza kwestia. Jest też druga - wyżej wspomniane "dwie głowy". Mniej więcej w latach 2005-2006 w strukturze MSWiA zaczął wyłaniać się samodzielny departament, zajmujący się zarządzaniem kryzysowym. Początkowo zarządzanie kryzysowe i obronę cywilną postrzegano oddzielnie, ale od roku 2007 Departament Zarządzania Kryzysowego przejął również zadania obronne, stając się Departamentem Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych. W 2015 roku, w ramach ponownego powołania MSWiA, powstał Departament Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności. Skutek był taki, że w ramach MSWiA powstały dwa podmioty zajmujące się obroną cywilną - Departament ZK i OL oraz Szef OCK. Trzy lata później ten "cudowny" dwugłowy twór nie był w stanie wdrożyć tak prostej rzeczy, jak wytyczne dla budowli ochronnych. Rozdzielenie kompetencji de facto skutkowało zablokowaniem jakiejkolwiek sprawności MSWiA w zakresie OC. Taka struktura kierownictwa OC w MSWiA okazała się wielką biurokratyczną komplikacją, pozbawioną jakiegokolwiek sensu.

W ciągu 22 lat mogliśmy przekonać się, że naczelny organ administracyjny ds. OC umieszczony w Państwowej Straży Pożarnej - nie działa. "Główny strażak" jako "kierownik OC" skutkował śmiercią obrony cywilnej. Dwie dekady pozorowanej działalności chyba wystarczą, by zrozumieć, że coś jest nie tak?

Co więc powinien zrobić rząd, aby pozbyć się tej wady?

Po pierwsze, należy zlikwidować "dwuwładzę". W jaki sposób? Potrzebna jest scentralizowana struktura naczelnej administracji ds. obrony cywilnej. Nie może być tak, że OC zajmują się dwa różne podmioty administracji rządowej. Powinna być jedna osoba w całości i wyłącznie odpowiedzialna za OC, i to tej osobie powinni podlegać wszyscy urzędnicy MSWiA odpowiedzialni za krajową politykę w zakresie OC. W jaki sposób można to zrobić? Poprzez połączenie - dyrektorem Departamentu OC i ZK powinien być Szef OCK. Oznacza to, że Szef OCK powinien być "podniesiony" rangą do wiceministra.

Po drugie, nawet wiceminister - to niewystarczająca ranga. W Szwecji, kraju słynącym z mocnego systemu OC, kierownictwo nad obroną cywilną sprawuje Minister Obrony Cywilnej. Nadanie Szefowi OCK rangi ministra umożliwiłoby tworzenie rozporządzeń zależnie od własnej woli i potrzeb. Absurdalne sytuacje takie jak ta z Wytycznymi w sprawie zasad postępowania z zasobami budownictwa ochronnego byłyby niemożliwe. Inną opcją jest po prostu rezygnacja z organu Szefa OCK - zakładając że cała moc prawna w zakresie OC będzie skoncentrowana w rękach właściwego ministra. 

Po trzecie, należy zrezygnować z obarczania Komendanta Głównego PSP obowiązkami Szefa OCK. Straż powinna zajmować się własnymi zadaniami, zmuszanie PSP do prowadzenia polityki obronnej jest tak samo absurdalne, jak - załóżmy - obarczanie MON zadaniami straży pożarnej lub policji. Działalność PSP i teoria działań pożarniczych (ratowniczych) jest dość wąska i specyficzna, obejmuje ona znacznie węższy zakres zagadnień niż teoria obrony cywilnej. Oficer straży pożarnej bardziej będzie dbał o codzienne sprawy straży pożarnej, niż o jakieś abstrakcyjne przygotowanie kraju do skutków uderzeń jądrowych. Zmuszając straż pożarną do kierowania obroną cywilną, w zasadzie zmuszamy ogon do machania psem. 

Jaką więc strukturę organizacyjną można uznać za najlepszą? Minister do spraw ochrony ludności (obrony cywilnej) oraz podległa mu agencja do spraw ochrony ludności. Dlaczego agencja? O tym poniżej. Na koniec należy dodać, że taka struktura organizacyjna i taka agencja to standard w większości państw na świecie. Polska należy do tych nielicznych państw, które mają niejasną, rozmytą i wobec tego nieefektywną strukturę rządowej administracji OC. Aby nie brzmieć próżno, oto kilka przykładów scentralizowanych agencji i urzędów zajmujących się ochroną ludności:
- Stany Zjednoczone, Federal Emergency Management Agency, czyli Federalna Agencja Zarządzania Kryzysowego;
- Niemcy, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, czyli Federalny Urząd Ochrony Ludności i Pomocy w przypadku Katastrof;
- Francja, Direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises, czyli Generalna Dyrekcja Bezpieczeństwa Cywilnego i Zarządzania Kryzysowego;

- Szwajcaria, Bundesamt für Bevölkerungsschutz czyli Federalny Urząd Ochrony Ludności;

- Norwegia, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap czyli Dyrekcja ds. Ochrony Ludności i Sytuacji Nadzwyczajnych;
- Ukraina, Derzhavna sluzhba Ukrainy z nadzvychaynyh sytuatsij, czyli Państwowa Służba ds. Sytuacji Nadzwyczajnych.

2. Obsługa zadań Ministra ds. OC, czyli co najmniej urząd, idealnie - agencja.

Jak już wyżej wspomniano, obrona cywilna to bardzo rozległa teoria i złożony system. Ponadto należy zaznaczyć, że obecnie w Polsce istnieje również system zarządzania kryzysowego, oparty o własną ustawę, o wielu wspólnych z obroną cywilną zadaniach. Docelowo należałoby te dwa złożone systemy połączyć w ramach jednej ustawy i jednej teorii: ochrony ludności. Zyskalibyśmy w ten sposób dość spory dział administracji rządowej.

Ale administracja, czyli władza wykonawcza, to nie wszystko. W bezpieczeństwie narodowym każdy akt prawny powinien posiadać ugruntowanie naukowe (teoretyczne). Na tej zasadzie działa MON, przykładowo zapisy w Ustawie o obronie Ojczyzny wynikają z przyjętych w Polsce założeń dotyczących obrony państwa. Te zaś założenia wynikają między innymi z szeroko rozumianej sztuki wojennej, która określa odpowiednie cele dla sił zbrojnych. Potrzeby, wynikające z tych celów, zawarte są w Ustawie o obronie Ojczyzny. Dlatego siły zbrojne posiadają własne ośrodki naukowe, takie jak Akademia Sztuki Wojennej, Wojskowa Akademia Techniczna, Akademia Wojsk Lądowych oraz inne akademie, a także własne instytuty naukowe. Ośrodki te nie tylko zajmują się szkoleniem kadr, ale również dogłębną analizą zagrożeń i tworzeniem odpowiednich propozycji co do kierunku rozwoju sił zbrojnych. W obronie cywilnej sytuacja wygląda tak samo. 

Powyżej wymieniono kilka przykładów państw posiadających samodzielne urzędy ds. ochrony ludności. Należy dodać, że w każdym z tych państw istnieje własny ośrodek naukowo-szkoleniowy, który stanowi podparcie dla administracji. W Stanach Zjednoczonych jest to Instytut Zarządzania Kryzysowego (dawniej Wyższa Szkoła Kadr Obrony Cywilnej), w Niemczech jest to Bundesakademie für Bevölkerungsschutz und Zivile Verteidigung, czyli Federalna Akademia Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, na Ukrainie National University of Civil Protection of Ukraine, czyli Narodowy Uniwersytet Ochrony Cywilnej w Charkowie i do tego Instytut Administracji Publicznej i Badań Naukowych w zakresie Ochrony Ludności w Kijowie.

Kiedyś również w Polsce istniała podobna organizacja - był to Centralny Ośrodek Szkolenia Kadr Obrony Cywilnej, który w mniejszym stopniu zajmował się badaniami, ale mimo to stanowił swoisty zasób "teoretyków" dla Inspektoratu Obrony Cywilnej. 

Rozważając o urzędzie/agencji ds. OC należy uwzględnić umieszczenie w nim odpowiedniego zasobu naukowego. Po pierwsze, umożliwi to jakościowo dobre opracowanie aktów prawnych zgodnie z teorią obrony cywilnej i aktualną wiedzą. Im większa wiedza, im szersza analiza - tym lepsze rozwiązania prawne. Po drugie, pozwoli to na skoncentrowanie posiadanego w Polsce potencjału intelektualnego w jednym miejscu (obecnie specjaliści ds. obrony cywilnej rozsiani są po różnych uczelniach MON oraz MSWiA). Po trzecie, umożliwi to pielęgnowanie krajowego dorobku naukowego w zakresie OC. Po czwarte, taki ośrodek naukowy mógłby również realizować zadania szkoleniowe dla urzędników.
Podsumowując, taki zasób naukowo-teoretyczny zapewniałby merytoryczne wsparcie procesów decyzyjnych w urzędzie/agencji ds. OC, oraz umożliwiłby tworzenie, koncentrowanie i szerzenie jakościowej wiedzy z zakresu teorii OC.

Kolejny aspekt w zagadnieniu "dlaczego agencja" to specjalistyczne formacje ratownicze. W większości państw na świecie siły ratownicze OC posiadają podział dwuszczeblowy - lokalny oraz centralny. Szczebel lokalny to głównie ochotnicze formacje, tworzone w celu wspierania lokalnych społeczności na szczeblu gminy, powiatu lub małego miasta. Wykonują zadania z zakresu ratownictwa medycznego oraz technicznego, logistyki, pomocy humanitarnej, rzadziej ratownictwa chemicznego.  Zaś szczebel centralny to zmilitaryzowane zawodowe formacje ratownictwa "ciężkiego", które stanowią swoistą "pomocną dłoń" rządu, uruchamianą gdy lokalnym władzom zaczyna brakować sił i środków do poradzenia sobie z zaistniałym kryzysem. W większości zachodnich oraz wschodnich państw jednostki tego typu wchodzą w skład samodzielnych agencji ds. ochrony ludności, co jest logicznym rozwiązaniem - albowiem to właśnie te agencje pełnią funkcję rządowego koordynatora reagowania kryzysowego w sytuacjach kryzysowych o dużej skali.

Obecnie w Polsce brak tego typu jednostek, improwizacyjnie ich funkcję pełnią jednostki inżynieryjne, chemiczne i obrony terytorialnej Sił Zbrojnych RP. Jednakże w czasie wojny wojsko ma swoje obowiązki, wydzielenie przykładowo kilku batalionów inżynieryjnych do wykonywania zadań OC może być sporym problemem.

Dlatego niezbędnym krokiem powinno być utworzenie Agencji Ochrony Ludności na czele z Ministrem ds. Ochrony Ludności, w skład której wchodziłby własny ośrodek naukowo-szkoleniowy oraz własna służba ratownicza.


3. Ratownictwo. Lokalne i rządowe formacje ratownicze.

Kolejna propozycja dotyczy struktury sił ratowniczych OC.
W każdym systemie OC istnieje dwuszczeblowy, rzadziej trójszczeblowy podział sił ratowniczych - lokalne i centralne, lub lokalne, regionalne i centralne.

W przypadku Polski mówiąc o lokalnych siłach ratowniczych myślimy o gminach i powiatach. Do 2022 r. w Polsce utrzymywał się socjalistyczny model lokalnych sił ratowniczych, w ramach którego to głównie przedsiębiorstwa gospodarki narodowej tworzyły odpowiednie formacje. Wraz ze zmianami ustrojowymi udało się zachować wyłącznie formacje w przedsiębiorstwach samorządów terytorialnych, czyli głównie służby komunalne, konserwacji i remontów dróg, itd. Czy są to wystarczające siły? Zapewne nie. Należałoby więc wykorzystać potencjał ochotniczy. Pytanie jak? Wydaje się, że utworzenie ochotniczych formacji obrony cywilnej to dobry pomysł. Niestety nic bardziej mylnego. Na przykładzie Niemiec oraz Wielkiej Brytanii wiemy, że ochotnicza obrona cywilna z czasem może zostać skojarzona wyłącznie z wojną jądrową, i przez to stracić zaufanie i popularność wśród młodych pokoleń. Ponadto, wiemy że w Polsce od ponad stu lat istnieje własna tradycyjna służba samopomocy lokalnej - ochotnicza straż pożarna. Dwie ochotnicze formacje ratownicze to ryzyko konkurencji, oraz - znów przykład zimnowojennych Niemiec - w warunkach konkurencji możliwa jest "śmierć" jednej z tych dwóch organizacji (i raczej nie straży pożarnej). Co więc może być rozwiązaniem? "Poszerzona" ochotnicza straż pożarna - odpowiednio wyposażona, wyszkolona i powiększona o dodatkową ilość ratowników stricte do zadań ochrony ludności (czyli przykładowo pluton pożarniczy oraz pluton ochrony ludności). Rozwiązanie to może mieć sens w gminach, powiatach oraz małych i średnich miastach.

O ile powyższe rozważania nie są czymś oryginalnym, ponieważ większość projektów ustawy o OL i OC przewiduje zastosowanie właśnie OSP jako "lokalnych" formacji - o tyle kwestia "centralnych" formacji najszerzej jest pomijana. Taka amnezja niesie ze sobą spore problemy dla dużych miast.

W zachodnich oraz socjalistycznych krajach wspomniane zmilitaryzowane formacje ratownicze powstały w latach zimnej wojny jako dodatkowe jednostki obrony cywilnej dla największych miast, ich głównym zadaniem było prowadzenie operacji ratowniczej po ataku jądrowym, t.j. rozgruzowanie i walka z pożarami w rejonie porażenia w celu ewakuacji ludności ukrywającej się w budowlach ochronnych. W Polsce odpowiednikiem takich jednostek początkowo były bataliony inżynieryjno-chemiczne TOPL w KBW, następnie pułki typu ratowniczego w Wojskach Obrony Terytorialnej Kraju. W roku 1989 nastąpiła likwidacja pułków ratowniczych WOTK, od tego czasu w Polsce brak jakichkolwiek dużych jednostek ratowniczych wydzielonych stricte do zadań ochrony ludności - pomijając krótki i niefortunny los Systemu Ratownictwa Inżynieryjnego MON. 
Mówimy dużo o schronach, ale warto pamiętać, że schrony to tylko część sukcesu. Co z tego, że mamy schrony, jeśli ludzie nie są w stanie opuścić zrujnowanego miasta? Co z tego, że straż pożarna posiada nowoczesne wozy, jeśli wozy te nie będą mogły przejechać przez zagruzowane ulice? Czy kilkanaście koparek, posiadanych przez miejskie wodociągi lub przez drogowców, jest w stanie odkopać kilkadziesiąt lub nawet kilkaset schronów? 
Czy ustawa regulująca tworzenie formacji OC z jednostek straży pożarnej, ratownictwa medycznego i przedsiębiorstw miejskich jest w stanie "wyczarować" znikąd kilka batalionów inżynieryjnych? Wątpliwe. Pytanie więc, czy warto w ogóle budować jakiekolwiek schrony, jeśli zakładamy że w razie wojny straż pożarna będzie musiała desperacko błagać siły zbrojne o udzielenie jakiegokolwiek wsparcia, bez gwarancji że to wsparcie zostanie udzielone?
Obrona cywilna w Polsce wymaga utworzenia 8 batalionów ratownictwa inżynieryjnego i chemicznego obrony cywilnej - szczególnie, jeśli planujemy budowę elektrowni jądrowych.


W nowej ustawie agencja ds. ochrony ludności powinna powstać między innymi właśnie po to, aby rząd posiadał "ratowniczego asa w rękawie" w czasie pokoju, i siły ratownicze zarezerwowane dla dużych miast w czasie wojny. Istniejące przykłady:

- Na Ukrainie w ramach Państwowej Służby ds. Sytuacji Nadzwyczajnych istnieje Operacyjno-Ratownicza Służba Ochrony Ludności, będąca spadkobiercą radzieckich Wojsk Obrony Cywilnej - cztery bataliony centralne i po jednej kompanii w każdym regionie;
- W Danii w ramach Agencji Zarządzania Kryzysowego istnieje służba ratownicza Beredskabsstyrelsen, czyli zachowane z czasów zimnej wojny 5 oddziałów obrony cywilnej;

- Belgia, do niedawna sześć, obecnie dwa oddziały Civiele Bescherming w ramach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
- A także Izrael, Słowenia, Chorwacja, Bośnia, Norwegia, Federacja Rosyjska, Białoruś, Francja i wkrótce być może Szwecja. Poza tym w innych państwach istnieją podobne rozwiązania, na przykład w Stanach Zjednoczonych są to FEMA Task Force organizowane w ramach policji stanowej. 

Kolejnym rodzajem sił ratowniczych, pomijanym w debatach wokół OC i w projektach ustaw, jest Czerwony Krzyż. Tutaj warto wziąć przykład z Niemiec oraz Austrii - w tych krajach Czerwony Krzyż stanowi zawodową i ochotniczą zmotoryzowaną formację, posiadającą między innymi mobilne szpitale polowe oraz własną logistykę. Rozpatrując nowy model obrony cywilnej III RP, należałoby również przewidzieć odpowiednie wsparcie dla PCK w celu rozwinięcia zdolności tej organizacji do celów ochrony ludności i obrony cywilnej.

Ostatnia i arcyważna kwestia - etaty formacji OC powinny być zgrane z systemem mobilizacyjnym Sił Zbrojnych. Przykładowo, osoby w ochotniczych formacjach OC powinny być zarezerwowane wyłącznie dla tych formacji, zaś w razie przywrócenia zasadniczej służby wojskowej - należałoby umożliwić odbywanie służby w specjalistycznych (centralnych) jednostkach ratowniczych OC.


4. Szkolenie ludności i wspomaganie zdolności samoobronnych obywatela.

Bez świadomości obywatela i odpowiedniej niezbędnej wiedzy - nie ma obrony cywilnej. Nie znając sygnałów alarmowych i zasad postępowania w sytuacjach kryzysowych, obywatel skazany jest na błędne decyzje, utratę zdrowia lub nawet życia. Obecny stan wiedzy obronnej Polaków pozostawia wiele do życzenia. Wprowadzenie odpowiedniego przedmiotu do programu szkolnego nic nie zmieni. Pojedyncza kampania informacyjna również nie pomoże. Potrzebny jest system edukacyjno-informacyjny, odpowiednio ugruntowany w przepisach prawnych. Taki system działa w Austrii, Szwecji oraz Finlandii. Z czego mógłby przykładowo składać się taki system w Polsce?
 
- Edukacyjny portal internetowy i (docelowo fabryczna) aplikacja mobilna, zawierające najistotniejsze informacje dla obywatela (m.in. poradniki) oraz system alarmowania;
- Jednolity program edukacyjny dla szkół podstawowych, liceów oraz technikum, polegający głównie na interaktywnych zajęciach obejmujących przeszkolenie z zasad bezpieczeństwa i samopomocy czasu pokoju oraz czasu wojny;
- System dystrybucji drukowanych materiałów informacyjnych.

Bez utworzenia systemu ciężko będzie zadbać o systematyczność i kompleksowość działań informacyjnych i edukacyjnych.

Podsumowanie

Przytoczone w niniejszym artykule zagadnienia stanowią tylko część problemów i wyzwań obrony cywilnej. Jednak zamiast tworzenia jakiegoś "ogólnego planu" idealnego systemu OC, postanowiliśmy zwrócić uwagę czytelników na te, naszym zdaniem - najistotniejsze i najczęściej pomijane zagadnienia.

Wynika to również z tego faktu, iż większość projektów ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej zawiera zasadniczo słuszne i oczywiste rozwiązania.

Tak więc podsumowując chcemy jeszcze raz zwrócić uwagę na to, że system "dwuwładzy" oparty w połowie na Państwowej Straży Pożarnej nie spełni oczekiwań obywateli. To, że jednostki samorządu terytorialnego zaczną budować parę schronów rocznie, zaś obecnie istniejące służby ratownicze na czas wojny zmienią nazwę na "formację obrony cywilnej" - nie zapewni nam bezpieczeństwa. Doświadczenie innych państw wyraźnie wskazuje nam, że odbudowa obrony cywilnej powinna zacząć się od utworzenia scentralizowanego organu administracji o szerokich kompetencjach prawnych. Bez scentralizowanego organu nie ma możliwości stałego czuwania nad stanem obrony cywilnej. Bez tego jesteśmy skazani na powtórkę błędów z poprzednich lat.

Co gorsza - po wejściu w życie wadliwej ustawy już nikt nie będzie myślał o wadach nowego systemu obrony cywilnej, bo w politycznej i społecznej świadomości problem zostanie przecież "przyklepany". 

W naukach o bezpieczeństwie stan taki nazywany jest iluzją bezpieczeństwa.

Warszawa
7 lutego 2024